强制垃圾分类后,社会如何获得主动权

蒋亦凡/作者

本文原载于端传媒(Initium Media),原文链接为

https://theinitium.com/article/20190712-opinion-shanghai-garbage-sorting/ 转载已获授权。

7月1日,上海开始实施《上海市生活垃圾管理条例》(下称《条例》),在全国率先进入生活垃圾强制分类时代。这意味着中国的垃圾分类在2000年被提出,经历了19年或三心二意、或有心无力的试验之后,终于动了真格。

《条例》规范的对象涉及多种公私主体,但对社会影响最大的无疑是规定居民将生活垃圾分为四类(可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾)投放,违者将被处以50~200元罚款。在很多地方,基层政府撤除了居民门前和楼道的垃圾筒,在小区内设置集中投放点,早晚定时开放,将《条例》表述为“逐步推行”的“定时定点”投放,直接一步到位。

直到《条例》实施前两周,舆论才爆发。其中并不缺少支持的声音,但也有大量报道和评论聚焦于被认为繁琐、混乱的分类方式和“定时定点投放”给市民造成的不便甚至是羞辱,于是“被垃圾分类逼疯的上海人”成为一个流行语。人们或隐晦或直接地批评这项政策的强硬、草率、不计成本和早产。

比如,FT中文网在7月1日当天发表了署名李牧之的文章《垃圾分类的社会成本》,认为这项政策是让垃圾回收这件事情“去专业化”——原本就有的“拾荒者”(非正规回收业者)体系能够专业而高效地回收垃圾,作者通过计算发现,全市居民从事垃圾分类每年将耗费相当于36万个全职工作量,认为把这项工作强加给居民是对人力资源的巨大浪费。作者认为,“对大多数人来说,垃圾分类是没有收益”的,主要的动力来自“对惩罚的恐惧”,上海的政策造成了政府和民众之间“你监督,我执行”的关系,而不是“基于居民一致同意的产物”。由于存在钻空子的可能——比如小区外的垃圾桶就是常设的——会不断有人设法钻空子,最终没人愿意遵守规则,政府的强硬手段也将不断加码,社会成本不断上升。

作者在后文也承认,垃圾分类“当然是好的”,但坚持“需要基于居民同意的原则去设计实施公共政策”。

7月2日,FT中文网发表了另一篇关于上海垃圾分类的文章,寇步云的《十年惊变:垃圾处理的广州模式和上海模式》。文章回顾了2009年广州市政府积极回应市民反对在番禺建设垃圾焚烧厂的往事,将之与如今上海强硬推行垃圾分类进行对比,感叹这十年间施政文化“换了人间”。

2009年初,广州市政府公布将在番禺区建设一座(寇文误作五座)垃圾焚烧厂,选址周边人口密集,特别是有几个居住着大量媒体人、律师等“新兴中产”的大型楼盘。此议迅速引发当地抗议行动,居民上街集会或与政府开展对话,媒体持续高压问责,而市政府亦采取了信息透明与积极磋商的态度,最终市政府宣布搁置项目选址,将议题“转向低调”。作者认为,十年前广州市政府所采取的是“接触-说服”模式,而如今在上海却变成“隔离-推行”——在宣传垃圾分类的好处的同时,故意将垃圾处理终端的能见度降低,以避免民众反弹。

两篇文章都说出了在垃圾分类议题上被排除于决策过程的不满,代表了不少受过良好教育的城市中产的心声。但他们眼中正确的做法——先凝聚社会共识,再开展垃圾分类——恐怕只是一种凌空高蹈的奢谈。

《十年惊变》表面上创造了一个完美的反差,但掩盖了两地两事的根本差异。2009年的广州发生的是一场经典的邻避运动,番禺原本在会江村的选址在“转入低调”后,在三年后改到了番禺南部的大岗镇,在2018年建成投产,成为“广州市第四资源热力电厂”。同一年,大岗镇被从番禺划入南沙,这被认为是抹除“垃圾焚烧厂仍然落户番禺”印象之举。故事不止于此。在2009年番禺的运动胜利后,6座垃圾焚烧厂在白云、花都、从化、南沙、增城和黄埔建成投产,合计处理能力1.3万吨/日。邻避运动没有阻止这些厂的建设,因为这些位于远郊的选址附近没有番禺北部那么多的新兴中产阶级。

“公民社会”也没有拥抱广州的垃圾分类。《十年惊变》文中提到广州市在番禺焚烧厂遇阻后开始推行垃圾分类,以“挽回颜面”。但事实是,以垃圾分类“为城市垃圾寻找真正的绿色出口”,是番禺反焚运动期间就被媒体提出的论述,以回应政府不断的“垃圾围城,那怎么办?”的反诘。在搁置番禺选址之前,政府就提出了“力争在3~5年内使广州市的垃圾分类覆盖面达到80%”的目标,更像是响应民意,着手治本。2012年新市长陈建华上任后,力推垃圾分类,还邀请了反焚人士加入“城市废弃物处理公共咨询委员会”。但纵是如此,十年来广州的垃圾分类却停滞不前。上个月,广州市生态环境局公布计划再新建5座焚烧厂和5个填埋项目。

为什么广州当年如此活跃的“公民社会”和如此开明的政府都没能把垃圾分类搞起来?因为处在《十年惊变》作者眼中“公民社会”黄金时代的这场运动只是一场邻避运动,不是环保运动。那么,在今天这个媒体、网络、NGO等诸多环境都已经“换了人间”的时代,我们是否可以指望一场建立在民间共识基础上的环保运动?恐怕只会更难。

但是,那场邻避运动也留下了环保运动的弱小种子。其中一些积极分子意识到如果没有垃圾源头治理,那么反焚就只是“击鼓传花”,最终会在别人家门口建成。出于良心不安,他们成立NGO推动垃圾分类,并在一定程度上影响了如今垃圾分类政策的制定。只不过,他们的工作也没有得到大众响应。

当然,这些重要背景不妨碍一些人仍然坚持认为“垃圾分类当然是好的,但是程序正义更加重要,没有程序正义,毋宁不搞垃圾分类”。只不过,这种大义凛然只属于远离污染的人,而靠近垃圾填埋场、焚烧厂和一望无际的露天垃圾堆的“前线社区”的人们没有这种奢侈。

邻避运动尽管愿景有限,它的担忧却是正确的。垃圾焚烧厂排放的二噁英、细颗粒物和有毒金属等污染物会造成癌症、出生缺陷等健康后果。在中国,焚烧厂的信息公开和排放监管又一直做得相当不好。而填埋则产生有毒渗滤液,污染水源,产生大量甲烷(一种强温室气体),加剧气候变化。垃圾分类不仅大幅减少焚烧和填埋及其环境影响 ,而且它所回收的资源可以用来修复土壤、重新用于工业生产从而减少资源采掘。这是从根源上处理垃圾问题,是消费社会的自我救赎。

台湾的垃圾分类就源自政府当年在社会压力下试图减少填埋和焚烧。政府在2003年提出建设“零废弃社会”的愿景,追求将不可回收的垃圾量降到尽可能趋近于零。在推行垃圾分类的同时,政府还根据“延伸生产者责任制”原则,通过向制造商和和进口商收取“回收清除处理费”补贴回收企业,促进了资源在本土循环利用。垃圾强制分类政策在2005年推行前,政府开展的民调显示有九成的支持率。目前台湾废弃物回收率超过50%,处于世界最高之列,很多垃圾焚烧厂处于低运行状态。

焚烧只是问题的一小块,失控的垃圾污染空气、水源、土壤和食物,破坏生态系统,拖累经济,其代价最终是由全社会承担。垃圾分类显著增进公共利益。这就是为什么《垃圾分类的社会成本》一文说“对大多数人来说,垃圾分类是没有收益的”是如此荒谬。而恰恰是作者批评的权力运作,让公众难以看到真实的环境污染和社会代价,因而缺乏对环境治理的收益的理解。难于参与公共生活,让人们退守私生活,重视对个人权利的伸张,轻视对公共利益的追求。这些都让作者呼唤的“共识”成为空中楼阁。

权力似乎还造成了创伤后应激障碍(PTSD)。《垃圾分类的社会成本》中大力批评上海的“监督-执行”模式,殊不知监督和惩罚是立法的题中之意。台湾的垃圾强制分类不仅要求定时定点投放,而且分类不合格且不听劝告者会被处以1200~6000元新台币(266~1330元人民币)的罚款,监督手段也包括交运时当面破袋检查。在形成良好的文化氛围前,没有监督和惩罚,就不可能有正常运作的垃圾分类体系,反倒真正是大型“劣币驱逐良币”之始。

在质疑立法中竟包含监督和处罚手段后,作者又质疑了立法本身的程序正义,认为“只有多数同意,才能大幅降低政策执行的成本”。但是,我们身边有大量公共决策缺乏程序正义,其中一些决策由于没有伤害到主流人群的利益,甚至是符合了他们的利益而得到了默许——那些被无声地建在远郊的垃圾焚烧厂和填埋场就属此类,武汉郊区阳逻一场反对在当地建设焚烧厂的运动正在公众关注之外进行。假使我们能够开放地讨论环境问题,对它的后果有足够的社会想象力,能够感受到他人的切肤之痛,那么,尽快实现垃圾分类就是一个必然的逻辑结论。面对这多重现实,突然要求能显著增进公共利益的垃圾分类要比日常发生的林林总总具有更高的程序正义,不顾现实条件,要求它是“基层居民一致同意的产物”,让人感到这本质上是与十年前那场反焚运动同构异形的“精神邻避”。

十年前的广州没有发生环保运动,而上海正在发生。只不过,这是一场体现着强烈长官意志的环保政治运动。但是也应该看到,这场运动和之前一轮又一轮常常损害民生的“环保风暴”有一个重要区别,那就是:政府在限制居民丢垃圾自由的同时,也通过立法向公众许诺了自己环境治理责任,而且这些责任指向问题根源,显示出抱负。

《条例》开篇申明:立法目的是实现生活垃圾的“减量化、资源化、无害化”。为此,它不仅要求居民和单位开展垃圾分类,也要求包装和一次性用品的源头减量,并推行“区域生活垃圾处置总量控制制度”,要求各区制定措施实现垃圾减量。

《条例》的一份《实施意见》还提出了“全生命周期管理、全过程综合治理、全社会普遍参与”的理念。至少从字面上看,这意味着巨大的监管责任,大量的公共投入,政府内部的学习、成长与磨合,和社会的参与机会。这些都让新政不太像是又一次对社会的单向的规训。

是的,喊口号是简单的,它们未必会实现。但是,这次与过往运动的另一个区别是:它卷入了全市每一个家庭。每个家庭每天的垃圾分类劳动付出,让他们对政策的实施产生监督意识,并获得监督的道德正当性。这让政策被置于全社会的审视之下。

换句话说,上海所发生的,是政府为了环境保护,强行与社会签订了一份契约,双方在其中都被赋予了义务。于是,关键的问题不再是去根据以往经验推断政府这回能不能把事情办好,而是社会能否抓住这个机会,凭着这份契约,让新政实现的公共利益值回自己让渡出去的权利,能否被激发出之前被拒绝聆听的社会自主性,能否迫使政府为了实现治理目标而向基层赋权,能否通过有力的监督、大声的要求,去把这场自上而下的环保政治运动,变成一场自下而上的环保社会运动。

该怎么做?正式参政渠道、媒体和网络舆论、公益诉讼,以及基层社区的组织和动员。虽然没有哪种手段是决定性的,但凭着这份契约和公众被赋予的这份道德正当性,它们的效能或许不应被低估。

社会的着眼点可以至少包括以下三个方面:

一、监督政府履行监管责任,以“减量化、资源化、无害化”为原则完善后端体系。

《条例》规范对象不仅是居民,还有企业和政府本身。为了确保民众辛苦分类的成果不被枉费,它要求相关企业必须对居民分好的垃圾进行分类收运、分类处置,实行密闭运输,并安装在线监测系统。要求市、区绿化市容部门牵头建立“生活垃圾全过程管理信息系统”。这意味着政府除了负有监管责任,还必须切实提升分类处置的产能。

《条例》实施后,湿垃圾(厨余垃圾)分出量急剧上升。《条例》规定,湿垃圾应“采用生化处理、产沼、堆肥等方式进行资源化利用或者无害化处置”,并要求相关部门支持在公共绿地中优先使用湿垃圾堆肥,支持符合标准的堆肥用于农业。据市政府在6月28日的新闻发布会上披露,目前湿垃圾日分出量为6100吨,资源化利用能力为每天5050吨,争取到2020年湿垃圾资源化处理能力达到7000吨,看上去捉襟见肘。

公众有权追问:我们如何获得真实而及时的湿垃圾分出量和利用量数据,好对它们进行核对?公众是否可以实地考察这些处理设施?是否能看到传说中的“生活垃圾全过程管理信息系统”?另外,《条例》规定的湿垃圾处理方式中的“等方式进行资源化利用”这种模糊化表达是否给湿垃圾焚烧留下了后门?

6月28日的发布会还披露了当前可回收物回收量——3300吨/日,却没有关于可回收物资源化利用能力的数据,对有害垃圾的处置现状更是未置一词。这都是公众需要去追问的。

前面提到,《条例》提出实行“区域生活垃圾处置总量控制制度”,各区都要制定自己的总量控制计划。那么,公众就有权去了解全市和各区的计划究竟是什么,是否切合实际,又够不够进取,有没有完成,并据此去反对盲目上马垃圾焚烧和填埋产能,要求焚烧和填埋逐步减少,同时高举“无害化”原则,去推动垃圾焚烧厂和填埋场的信息公开,监督其排放达标。

二、推进社区自治,促进公共参与。

《条例》规定,在城市小区,物业公司是垃圾分类的管理责任人,而居民委员会则负责“组织、动员、宣传、指导”。而在乡村,村民委员会同时扮演了两种角色。城市中的这两种组织都不能真正代表居民,不是凝聚共识的平台。而在乡村,村民自治有待强化。

这需要城市中的业主委员会、NGO、媒体、高校这些公民社会主体扮演更主要的角色,来为垃圾投放方式(比如究竟要不要定点定时?)、监督和惩罚机制、设施投入(比如避免不适宜的高科技设备进入社区,既浪费公帑,又妨碍居民主动性的建立)等议题建立对话机制,让它们变得更符合本地实情、更以人为本,从而更具可操作性和可持续性。这也会有助于在社区中形成一种公德意识,从而超越“监督-执行”。这些活动可以进入全社会,通过开展公众教育、讨论、考察,让大众知道垃圾分类背后的原理是什么,分出来的垃圾都去了哪儿,该如何去监督政府兑现承诺,让垃圾分类本身不是目的,而是一系列公民参与的开端。

三、关心回收业的发展。

30年来,中国的废品回收主要依靠一个由来自农村的拾荒者、收购者、中间商和再利用加工者构成的庞大非正式部门(据维也纳大学潘介明统计,光2011年在北京的前三类从业者就达到30万人),依靠他们在恶劣环境中的廉价劳动实现了废品(可回收物)的有效收运和一定程度的资源化利用。这个部门的兴衰枯荣极大地受到城市更新、环境治理、“人口调控”、 再生材料市场波动和作为原料的“洋垃圾”进口政策的影响,近两年受到了严重的冲击。

而此番《 条例》有一条规定:只有取得“生活垃圾经营服务许可证”的单位才可从事垃圾收运,无证收运者会被处以3至10万元罚款。这恐怕将彻底排除非正规回收业者的参与,而将市场拱手让给“两网融合”(指生活垃圾分类收运体系和废品回收体系两者的融合,通常表现为政府指定企业进驻小区设置回收点)指定企业。但是,固有回收体系的瓦解和企业对废品资源的垄断,无助于回收效率和精细程度的提高,还势必造成大量非正规从业者的失业。对此,公众可以探讨该如何将非正规回收业者纳入“两网融合”,让他们与企业开展竞争,并与居民配合,进一步提高可回收物分类水平(而不是像《垃圾回收的社会成本》一文说的那样——交给非正规部门就好了)?

在再利用加工端,小作坊、小企业可能因为加工过程中的污染而难免被关停,那么政府又该如何扶持新的加工产能,避免可回收物因为没有市场而最终走向填埋场和焚烧炉?当产能就绪,我们该如何推动生产端使用可回收材料,并对材料属性进行标注从而提高回收率?

需要过问的事项还有很多很多。垃圾分类突如其来,被强加给每个人,于是每个人都从“眼不见为净”的沉默大多数,变成每天都会感受一遍的利益相关方。环境问题、公共利益终于穿透权力自己设置的屏障而变得可被想象。上海之后,更多城市即将进入强制垃圾分类时代。一个社会真正的自主性或许将以这种曲折的方式出现——起初它没有被肯定,然后它自我肯定。新的环境运动,新的公民意识,或许将因此出现。

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