在中国,什么样的企业更能积极完成政府任务?

单靠政府自身,有时往往无法实现公共治理目标。特别是对于一些政府无法直接控制和影响的政策任务来说,往往需要通过企业的配合来间接完成。

不过,哪些企业会为政府效犬马之劳呢?笔者与美国伊利诺伊大学芝加哥分校城市规划与公共事务学院助理教授梁珈琪合作,以中国节能减排政策为例,对此问题进行了研究。

所有制or隶属关系,哪个更影响企业积极性?

我们对中国“十一五”节能减排政策实施期间的企业完成任务情况进行了研究,发现企业的所有制和隶属关系共同影响了企业完成政府任务的积极性。

在执行中央政策方面,隶属于中央的企业比隶属于地方的企业表现得更好;与非国有企业相比,国有企业的表现更强。

如果同时考虑所有制和隶属关系,则可明显发现,隶属关系的影响力是大于所有制的,这说明隶属关系是一个更值得关注的企业属性。与此同时,隶属于中央的非国有企业表现最佳,这些被统计局列为隶属于中央的非国有企业,实际上是央企全资控股子公司,等于是间接的央企或准央企。这些企业同时受地方政府和央企的调控,等于是需要完成双重任务,因此在政策执行上表现最好。

在此前的研究中我们发现,政府在向企业分派政策任务时,通常会优先考虑国企和隶属于中央的企业,而过去的研究主要关注企业所有制,却没有认识到企业的隶属关系也同样重要。

经过研究发现,企业能否完成政府委派的政策任务,很大程度上取决于企业的所有制和隶属关系。所有制的确会影响企业对政策负担的态度,但隶属关系则会进一步影响企业完成政府任务的动机。

政府节能减排大旗下,什么企业最听话?

在“十二五”期间,中国政府向联合国做出承诺,将中国的能耗强度(以单位GDP能耗来衡量)从2006年到2010年间减少20%。为实现这一雄心勃勃的目标,中国需要付出巨大的努力。

在中国的能源消费结构中,工业是能耗大户,占能耗总量的七成左右。而在工业中,高能耗重点产业的龙头企业则占据了半壁江山。

因此,中央政府采取了“牵住牛鼻子”的战略举措,在2006年启动了千家企业节能行动计划,邀请全国能耗最大的9个行业的上千家企业参与节能活动。政府提供优惠政策、技术支持和财政激励,推动这些能耗大户节能减排。

我们研究的问题是,在这些大型企业中,哪些企业更有可能响应中央政府的号召。尽管节能减排可以降低企业生产成本并使其履行社会责任,但在这一过程中,企业要投入巨资进行设备改造和技术更新,因此许多企业望而却步。

国企在信贷、政策、财政、人事等许多方面都仰赖政府部门,国企领导又同政府部门有较强的业务关系,所以往往要承担来自政府部门的政策负担。而与之相比的民营企业和外资企业,则没有类似的政策包袱。

不过,国企由于同政府部门有千丝万缕的联系,更有可能游说政府为其大开方便之门,从而绕开或减轻政策负担。在这种情况下,政府更有可能将政策任务转嫁到非国有企业的身上,因为它们的政策影响力更弱。

综合来看,考虑到节能减排是一项压倒性的政治任务,是国家必须完成的头等大事,所以国企在此时挺身而出的迫切性更强。因此,我们认为国企更有可能承担更重的政策负担,并超额完成政策任务。

由于上述计划是中央政府发起的,因此隶属于中央政府的企业首先需要承担相关任务。尽管地方政府也参与了该计划,并制定了不同的版本,但央企在该计划中的引领和带头作用非常突出。

因此,我们认为同其他企业相比,隶属于中央政府的企业更有可能超额完成目标任务。

来自千家企业节能行动计划的证据

我们收集了参与上述计划的上千家企业的各类数据,在控制了企业的综合实力、节能目标任务等因素后,我们的分析结果支持了上述判断。

对2010年“十一五”期末考核结果的研究显示,尽管绝大多数企业都完成了预定任务,但是隶属于中央的企业比隶属于地方的企业完成了更高的目标。对隶属于地方的企业而言,国企的表现明显强于非国有企业。

我们还发现,反映企业综合能力的总资产和利税情况等因素并不明显影响企业完成政策任务的情况,说明企业的所有制和隶属关系是更加重要的影响因素。

除此之外,政府为企业设定的目标任务越重,企业完成情况越好。这可能是因为企业在目标压力较大的情况下,越有可能采取技术改造等更具可持续性的做法。

总体来看,央企的表现最佳,其次是地方国企,最后是民企、外企等其他企业。

就隶属于中央政府的企业来说,央企的表现不错,但是表现最好的是央企控股的企业。这些央企在达到一定节能额度后并没有进一步节能,可能是因为这些企业一般掌控着关乎国家经济命脉的重点行业,在完成节能任务时还要确保经济平稳增长。

过去的研究仅仅认识到所有制的影响,而忽视了隶属关系的重要性,而本文则说明这种忽视可能使我们无法真正理解企业行为背后的逻辑。

政府在考虑委派企业完成政策任务时,靠得住和信得过的仍然是国企和央企,它们有更强的压力和动力完成政策任务。而民企和外企影响力也在逐渐增大,如何激发这些企业参与政策任务的完成,是未来政府部门需要更多考虑的问题。

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参考文献

  • Liang, Jiaqi, & Ma, Liang (2019). Ownership, Affiliation, and Organizational Performance: Evidence from China’s Results-Oriented Energy Policy. International Public Management Journal, doi: 10.1080/10967494.2019.1595796.

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