撤县设区”还是“省直管县”?

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张镇宇/政见特约观察员

2018年,山东省济阳县“撤县设区”,从省城济南市的下辖县“变身”为下辖区,被认为是“南融省城”的关键一步。2019年春节刚过,山东省宣布,各县可将一个急需改进的问题直接上报省委省政府,被认为是“柔性的省直管县”……

城市化过程中,是由市一级政府主导“撤县设区”,还是由省一级政府主导“省直管县”?从财政权限上看,“撤县设区”将原本和省政府直接挂钩的县级财政转为和市财政挂钩的区级财政。那么,省市两级政府之间在这一问题上是否存在垂直竞争关系?

在一篇发表在《当代中国》上的最新论文中,香港科技大学的Warren Lu 和Kellee Tsai 两位学者通过2011年至2016年间田野调查,突出强调中国省级政府在地级市“撤县设区”过程中的主导作用,展现了政府复杂的层级关系。

市级政府按自己的意愿“撤县设区”?

地级市在中国城市化进程中扮演重要角色,“国家新型城镇化规划”,“三大城市群建设”等规划方案都凸显了它们的作用。为了都市区发展壮大,出现了“撤县设区”。在重庆1997年设立直辖市,县的数量多于区,而现在则正好相反。

研究者认为,从长期来看,县改区有利于资源整合,促进城乡协同发展,减小城乡差异。因为有规模经济效应,扩大土地资源,加强财政收入统筹协调和提高城市能级等诸多好处,通过县改区的方法扩大城市规模,加快经济发展对各个地级市来说似乎是一个明智之选。

有分析表明,当一个中国城市的人口约为250万至380万人之间时,规模经济效益最为明显,第三产业发展最快,因此中国的很多城市都应该扩大规模。亦有研究表明,一些地级市如果人口翻番,那么整个城市的生产率会提高20%到35%。

当然,在讨论这些问题前,首先要明确地级市是不是真的有能力根据自己意愿撤县设区。

绝大多数对中国行政体系的研究都认为,中国层级制度清晰。在这样的层级体系下,地级市看似可以根据自身意愿撤销行政级别更低的县,并将它们改为市辖区。然而,在实际操作的过程中,研究者们发现“撤县设区”都或多或少遇到阻碍。

例如,号称“最强地级市”的苏州,也不得不通过以“让省政府直管昆山”作为“筹码”来换取吴江市改区。阻碍正是来源于1990年代以来的省、县级政府间关系的加强以及随之产生的县对省市两级的“双重汇报”制度。

从“市管县”到“双重汇报”

1980年代起,传统“市管县”模式产生一定的问题:在当时清晰的层级体系下,一些地级市利用县的“经济成果”去完成自己的发展目标,俗称“市刮县”。因此,自1992年起,一些省份开始“强县扩权”试点,让县级政府在部分事务上,尤其是财政资源的上缴与分配方面,绕过地级市政府,直接与省政府产生联系。

县一级自主权增加被学者认为是中国经济在1990年代腾飞的主要原因之一,所以自2000年代初以来的中央一系列文件都鼓励省级政府扩大其对县级政府的管辖权。尽管如此,绝大多数“强县扩权”都没有能够使县完全脱离地级市,从而实现完全的“省直管县”。市级政府依然在某些方面享有对县级政府的管辖权,造成县对于省和市的“双重汇报”。

这在无形中导致省市两级政府竞争:省里希望最终实现“省直管县”,而市里则希望能推进“撤县设区”。矛盾导致各地级市希望加快“撤县设区”的脚步,来避免辖下县最终被直管的不确定性。从另一方面来说,地级市也希望通过“撤县设区”扩大发展空间,整合资源。

研究者认为,希望加强省、县直接联系的政策导向尽管在当时具有合理性,但时至今日已无法“一刀切”地适用。推进“省直管县”意味着削弱市一级政府对于全市范围内资源统筹的能力,很有可能导致一些经济发展到一定程度、需要扩大发展空间的城市受到阻碍。

垂直竞争折射二线城市“撤县改区”困境

“撤县设区”需要省政府批准以及上报民政部,而省市存在资源竞争则意味着,地级市可能不得不在“撤县设区”中做出妥协。正如苏州市在吴江“撤县设区”中所做的那样。这样的妥协也就意味着,一些地级市并没有能力将所有的县改为区。

由于“强县扩权”往往从“财政省管县”开始入手,地级市当然希望能首先让下辖财政实力最强的县变成区,从而保证其不被省政府直管。然而苏州将吴江改区,不是财政实力更强的昆山或张家港。江苏省泰州市同样没有选择最富裕的靖江,而是选择了财政收入最低的姜堰进行“撤县改区”。在全国都是如此吗?

2011年至2016年,68个城市的78个“撤县设区”案例帮助研究者得出结论。在15个省会城市中,有10个城市(67%)都将自己财政实力最强的县变为区;在非省会的53座城市中,只有13座城市(25%)这样做。“强县弱市”的现象通常出现在非省会城市。

研究者认为,这反映了省级政府有意支持省会城市“撤县设区”,使之代表本省最高经济发展水平;对非省会城市,则倾向于将其辖下的财政最强县进行直管。为了让县改区计划顺利实行,非省会地级市只能退而求其次,选择撤改财政收入一般的县从而获得省政府支持。

那为什么仍有13座城市成功将最富裕的县“据为己有”呢?研究者解释,有10座城市是因为“区少县多”,甚至有很多市只有一个区。其中有些城市还是省内经济大市,却没有得到相匹配的市区规模。例如浙江绍兴,被定位为杭州都市圈副中心城市,曾经只有越城区一个区,直到2013年才加入了柯桥区以及上虞区。另外三个城市则是因为符合中央提出的缩小城乡差距、区域协调发展的原因而成功把最强县改为区。

研究者表示,政府间垂直竞争显然不利于经济的发展,特别是对于通过县域经济发展起来的非省会城市。在诸如宁波、苏州、无锡等二线城市中,经济指标均高度依赖于下辖县。如果类似“撤县改区”“省直管县”的竞争持续,这些城市不得不为经济发展和财政来源找寻其他出路,很可能又会走上依赖土地财政的老路子。当我们期望通过县域经济“起家”的城市转型升级、拓宽发展空间的同时,也要注意到这些城市所处的制度环境是否“束缚了它们的手脚”。

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参考文献

  • Lu, W. W. & Tsai, K. S. (2019). Inter-Governmental Vertical Competition in China’s Urbanization Process. Journal of Contemporary China,28(115),99-117.
  • https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/10670564.2018.1497914

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