中央的“铁板一块”和地方的“因地制宜”,谁的影响更大?

中国是一个幅员广阔的国家,假如没有地方政府的协助,中央政府无法有效管治这片广大的土地。央地关系因此是理解中国政治制度的一个重要切入点。

经济学家许成纲认为,中国的政治制度并不是一般意义上的中央集权制——虽然中央掌握了地方官员的人事任命权。但相对地,地方官员只要获得了中央的任命,基本上就垄断了特定区域内的决策权和自由裁量权。在苏联这样的典型中央集权制国家,地方政府能拥有这样的自主性是不可想象的。

然而,中国实行的也不是联邦制,因为在联邦制下地方官员对其辖下的居民负有政治责任,管治不好,下次选举就被换下。而中国的地方官员只向上级负责。

于是,许成纲把中国的制度形容为一种“区域分权的威权主义”(regional decentralized authoritarian regime)。在这样的制度安排下,中央和地方同时影响一项政策的执行。前者使政策的内容“铁板一块”,后者则“因地制宜”地执行。这解释了为什么当地方“自由裁量过了头”而偏离中央政策的原则和方向时,中央会运用诸如运动式执法这样具有中国特色的手段进行纠正。

但是,中央“铁板一块”和地方“因地制宜”,这两种对政策执行产生截然不同影响的力量到底孰强孰弱?之前的研究很少给出很好的答案。

最近,来自牛津大学的Jesper Svensson和隆德大学的Stefan Brehm对2008年颁布的《环境信息公开办法》执行情况进行评估,我们可以从中看到中央和地方力量的对比。

《环境信息公开办法》的执行情况可以通过污染源监管信息公开指数(PITT)进行量化,这项指数由中国环保组织公众环境研究中心和国际环保组织“自然资源保护协会”共同开发。这为评估带来很大的方便。在这项研究中,研究者只使用了2009/2010、2011和2012三年的数据,大约涉及120个地级市。

光凭描述性统计,PITT已经提供了两个重要信息。第一,PITT的整体平均得分只有39.72(100分满分,60分视作法规得到遵守的最低门坎),这说明《环境信息公开办法》并未得到有效的执行。事实上,就算把PITT进一步拆分为不同子项指标,得分最高的“宣传打击污染设施”一项的得分也只有53.5,尚未合格。

第二,PITT得分的地理分布极为不平均,总体而言东部城市的整体得分要比中西部城市高。

在排除了地方预算收入、经济年增长率、第二产业占经济生产比值等因素的影响后,数据分析显示:那些人均生产总值越高、城市人口越多的城市越可能拥有更高的PITT。这就解释了为何PITT得分较高的城市集中在东部沿海省份——那些经济较发达的城市更有动力和本钱以优化环境的方式吸引人才、进行产业升级。

数据还显示,经济年增长率、第二产业占经济生产比值和PITT则是负相关关系。这说明,经济发展仍然是影响地方执行《环境信息公开办法》的重要因素。

在比较中央和地方的影响方面,研究者使用了“空间回归”的方法。这里有必要先说明一下“空间”具体指代的是什么。研究者考察了三种空间属性,第一种是物理距离,即两个相邻的城市是会有相同还是相异的政策执行情况。第二种是经济发展,它考察的是相似城市经济发展水平(以人均生产总值来衡量)的城市在政策执行上的是否存在差异。第三种是集权程度,它考察的是同省城市会否在上级同样的命令下拥有类似的执法标准。

分析结果显示,物理距离和经济发展的参数分别为-2.5和-7.4,并且均为负值,这说明:两个距离相近或经济发展程度接近的城市,假如其中一个更好地执行《环境信息公开办法》,那么另一方则会放低执行的标准。这其实就是所谓经济学里所谓“底线赛跑”,即由于经济发展目前仍然在干部绩效考核中占据较高的权重,地方官员为了在和同僚的竞争中脱颖而出,于是通过放宽环境监管的标准吸引招商引资的方式来驱动地方经济增长。

集权程度的参数估计是正数,但数值只有0.29。这表明,同一个省内的城市执法标准并不统一。也就是说,上级命令虽然能够一定程度上让地方遵守环境法规,但“铁板一块”的影响力显然没能敌过“因地制宜”。

这项研究带出的一个重要政策意义是:假如不改变地方官员目前的绩效评价方式,经济发展和环境保护之间的张力恐怕较难得到解决,环境法规也不会得到有效的贯彻执行。

本文系网易新闻·网易号“各有态度”特色内容。

参考文献

  • Chenggang Xu, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, 2011, 49(4):1076-1151.
  • Stefan Brehm & Jesper Svensson, “A Fragmented Environmental State? Analysing Spatial Compliance Patterns for the Case of Transparency Legislation in China”, Asia-Pacific Journal of Regional Science, 2017(3):1-23.

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头