中国也有“立法堵塞”?

如果你关心香港新闻的话,可能经常会听到香港立法会中的民主派最近又“拉布”了。所谓“拉布”是指运用议事规则容许的策略来阻碍法案的通过,在客观上这会造成一种名为“立法堵塞”(legislative gridlock)的现象。

目前,绝大多数对“立法堵塞”的研究都以民主政体为对象。这是因为,这个现象存在的前提是政府权力的分散和相互制衡。考虑到中国的人民代表大会历史上从未否决过任何法案,有观点由此认为中国不存在“立法堵塞”现象——而这也是中国政府能迅速“集中力量办大事”的原因。

美国普林斯顿大学的研究者在收集分析了1993-2017年中国人大的立法数据后,提出了不一样的看法。该项研究认为,在中国,真正的利益博弈其实体现在法案的草拟过程、而非最终的投票结果之中。

由于每届人大均会制订一个为期五年的立法计划,对“立法堵塞”是否在中国存在更理想的检验方法应该是看人大是否都能如期完成当届的立法计划。在1993-2017年间,有170部法案被颁布或修订,其中的124部得到通过。虽然颁布一项新法平均只需时4.69年(修订一部已有的法律则要快一些,为2.9年),但不乏耗时超过十年的例子(占总数的12%)。而有大约一半法案无法在计划时间内成立法。

中国并非不存在“立法堵塞”的现象。但原因何在?这里,研究者引用了李侃如和奥克森伯格提出的极具影响力的“碎片化威权主义”框架进行解释。该框架一方面认为改革开放后中国政府的权力呈现一种“碎片化”的分散格局,中央只能在各官僚部门取得“共识”的情况下,才可能成功推动一项政策的立法。另一方面,在“碎片化威权主义”的原假设中,民意是不存在任何作用。对此,研究者并不同意。相反,它认为中国政府事实上颇为积极地响应社会要求——一项本来处于“立法堵塞”状态下的法案,甚至可能在民情汹涌的推动下迅速“去堵”。

由此可以得到一个2X2的矩阵组合。分别是第一,共识程度和民情汹涌程度均低;第二,共识程度和民情汹涌程度均高;第三,共识程度高、但民情汹涌程度低;第四,共识程度低、但民情汹涌程度高。组合1增加“堵塞”的可能,相反,组合2、3和4的组合则有助“去堵”。这项研究随后分别运用“立法法”、“特种设备法”和“食品安全法”三个案例,来分别对应组合1、2和4来验证上述的理论(组合3由于和理论默认没太大关系而被忽略)。

对于熟悉中国政治的读者而言,这项研究可能并没提供太多令人眼前一亮的新观点。但另一方面, 对于如何在比较政治理论框架下讲好“中国故事”,这篇论文作了很好的示范。对于有志在主流比较政治期刊上发表论文的读者而言,这篇论文的写作方式非常值得参考。

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参考文献

  • Rory Truex, “Authoritarian Gridlock?: Understanding Delay in the Chinese Legislative System”, Comparative Political Studies, 2018, first view, 1-38.

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