哪级政府监管的企业会更环保?

工厂排放的废气

面对来势凶猛的环境污染,中国政府高度重视环境治理,并掀起一场“环保风暴”。工业企业是环境污染的主要来源,加强政府对企业的环境监管,就成为推动环境治理的关键所在。在中国,各级政府都会参与环境治理,那么究竟哪级政府监管的企业会更加注重环保?

过去对企业环境行动的大量研究,都将政府视为一个铁板一块的整体,认为各级政府都会步调一致地采取统一行动。但是,实际上政府是有多面性的,不同层级的政府会对企业施加各不相同乃至自相冲突的影响。

中国人民大学商学院的王汝曦等人的研究显示,中央和基层政府控制的企业在环境绩效表现方面,明显低于中间层级政府控制的企业。企业所处行业的环境监管严格程度和所处地区的政府监管能力,会影响政府层级和企业环境行动之间的关系走向。

政府层级影响企业环保的两条路径

中央政府和地方政府在处理环境治理问题方面,可谓“同床异梦”乃至“南辕北辙”。中央政府期望牢牢控制对企业的环境监管,使企业能够遵守环保标准,进而稳步提升环境质量。地方政府则希望网开一面,能够让当地企业可以促进地方经济发展。

对于地方政府而言,经济增长仍然是“压倒一切”的,所以会倾向于牺牲环境而去促进经济发展。特别是对基层政府来说,“天高皇帝远”,地方政府可以做到“上有政策,下有对策”,这使其所监管的企业在排污方面可以有更大的自由度。

在公司的环境行动和政府层级之间,存在倒U形的曲线关系。

一方面,监管企业的政府所处的层级越低,在上面各级政府都是“婆婆”的情况下,企业就不得不接受各级政府的监管,由此会使监管压力陡增。对于低层政府监管的企业,上面各级政府都去监管企业,会增强环境监管压力,并会促使公司更加注重环境保护。随着政府层级的降低,监管压力会逐级递增。但是这种监管压力的累加程度是逐级递减的,因此监管压力逐级递增的幅度会递减。

另一方面,距离中央政府越远,地方政府掌握的自由裁量权越大,企业获得的自主性也越强。因此,地方政府掌握的自主性越大,就越会令公司放松环保,进而产生抵消作用。随着政府层级下降,政府掌握的自主性会逐级增强。特别是到了较低层的政府,企业自主性增强的幅度会逐级加大。

中央政府控制的企业只受一级政府监管,所以监管压力不大,企业也没有足够的自主性,因此环境保护的压力和机会都不足。基层政府监管的企业受到各级政府的监管,虽然监管压力很大,但是却有很强的自主性去抵消这些监管压力,因此环境保护也同样做不好。

环境监管能力和严格程度的不同影响

与此同时,研究人员认为政府层级对公司环境行动的作用取决于两个因素,分别是所处行业的环境监管严格程度和所在地区政府的环境监督能力。

在环境监管越严格的行业,各级政府对企业的监管压力就越大,进而使企业更加注重环保。与此同时,越是环境监管严格的行业,越是地方政府获取经济利益最大的领域,地方政府也会“分秒必争”地保护企业并促进经济增长。所以,在环境监管严格的产业,政府层级与企业环境行动的倒U形曲线关系会更陡峭。

环保部门的监管能力越强,企业受到监管的压力就越大,但是逐级累加的监管压力则不会进一步放大。由于环境监管能力提升,地方政府为企业“通风报信”的机会减少,这使由基层政府控制的企业享受的自主性也会减少。由此可见,环境监管能力越强,政府层级与企业环境行动的倒U形曲线关系会更扁平。

环境监管的多面性与动态性

2008年,国家环保局升格为环境保护部,标志着中央政府显著加强了对环境保护的重视力度。与此同时,两大证券交易所也加强了企业社会责任报告的披露,使研究人员可以获取公司环境行动数据。

研究人员收集了2008-2012年中国沪深两市的上市公司数据,对上述问题进行研究。为了获得可比的上市公司数据,研究人员精挑细选了三类共107家企业,包括环保节能类工业企业、高污染工业企业和其他工业企业。

研究人员阅读公司财务年报和企业社会责任报告,并用与环境行动相关的词频占比来衡量公司环境行动。

由于存在副省级城市,所以研究人员区分了9级政府,并依据同中央政府的距离来编码。各个相邻层级的差距为0.5(即相差半级),其中中央政府为0,村级为5。对于国有企业,研究人员计算实际控制企业的政府所在的层级同中央政府的距离。对于非国有企业,则依据其注册地来确定究竟是哪级政府会监管其环境绩效。相对来说,国有企业所处政府的层级一般高于民营企业。

研究人员使用各个产业过去五年废气排放量的减少比例来衡量监管严格程度,因为大气污染是环境监管的主要领域。研究人员使用企业所在省份环境监测站的工作人员数量来衡量监管能力,因为监管人员数量同监管能力息息相关。

研究显示,监管企业的政府所处的行政层级同企业环境行动确实存在倒U形曲线关系。在政府层级等于2.25时,倒U形曲线出现拐点。换句话说,在企业由区县级政府监管时,环境行动最明显,企业的环保力度也最大。

研究人员还同企业、政府和非营利组织进行了56次深度访谈,以了解政府层级如何影响企业环境行动。这些访谈部分印证了上述发现,即受访者都指出级别越高的政府越重视环保,而层级越低的政府则更强调经济增长。与此同时,受访者们也指出监管严格程度和监管能力会发挥作用,影响政府层级与公司环境行动之间的关系。

该研究表明,政府对公司环境行动的影响是多面性的,并取决于上下级政府监管政策的动态变化。上级与下级政府的不同动机取向,使监管政策摇摆不定,并使不同行政层级的政府表现出微妙的差别。这使中国的环境监管仍然处于“半制度化”的状态,并使企业游离于遵守标准和投机取巧之间。

由此可见,增强政府的环境监管能力,加强环境监管的严格程度,发挥中间层政府的监管作用,是推动环境治理可以采取的政策取向。

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参考文献

  • Wang, Ruxi, Frank Wijen, and Pursey P.M.A.R. Heugens. 2018. “Government’s green grip: Multifaceted state influence on corporate environmental actions in China.” Strategic Management Journal 39 (2):403-428.

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