网约车时代,政府应当补偿出租车吗?

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在优步(Uber)、滴滴等网约车的冲击下,传统出租车行业受到严重影响。在传统出租车行业的压力下,许多国家和地区纷纷出台政策,对网约车采取限制甚至叫停。纽约大学法学院教授Katrina M. Wyman指出,对出租车进行监管需要关注三个方面的问题。

首先,由于传统出租车的监管框架更加严格,这会使其在同网约车竞争时处于不利地位,有必要将传统巡游出租车和网络预约出租车作为同一个行业单位来监管。

其次,政府监管的出发点应落在纠正市场失灵,减轻对出租车的过重束缚,使其避免传统模式的监管重负。

最后,政府如果出于公平或政治的原因而对出租车行业进行补偿,应该采取货币化补偿,而不是出台产业保护性质的监管政策。

公允的管理

出行领域的矛盾在于,技术在不断快速迭代,而出租车产业组织模式却止步不前,监管框架也乏善可陈。从美国的情况来看,各地对网约车监管无外乎两种态度。一种是明令禁止,另一种是合法化。

网约车合法化又可以分为两种,一种是设立新的行业范畴,采取宽松的监管态度;另一种是将其置于已有的一个监管较松的行业范畴,并随着问题的出现而逐步收紧监管政策。需要理解的是出租车和网约车都是解决“点到点”的交通需求,所以本质上并无二异。两种业态不仅相互替代,而且越来越彼此互嵌。二者的唯一区别,可能就只剩下乘客是如何发出服务需求的了:是用手机轻点,还是招手拦停。

如果出租车和网约车的差别不大,那么就应该一视同仁并采取同样的监管政策,避免某一方处于竞争劣势。如果区别对待,就应该是在社会收益大于监管成本的基础之上。

出租车的监管逻辑

传统出租车行业监管的五大支柱是:市场进入限制、统一定价、乘客安全要求、驾驶员权益保障和无差别服务。这些方面的监管要求都可以适当降低,但政府应更加重视避免行业出现新的垄断格局。

对出租车牌照采取配额制并限制进入行业,主要是避免供给过剩和交通拥堵。但是,限制牌照无助于降低拥堵,更可取的做法是在限定区域收取拥堵附加费。

过去对出租车定价进行监管,主要是因为它是一个垄断行业。但是,网约车的涌入则使该行业不再是一个垄断市场,而价格监管也就不再必要。更为重要的是,信息不对称也使价格监管近乎失灵。

许多监管以保障乘客安全为藉口,但是却并没有提升乘客安全。无论是司机背景审查、汽车安全标准还是购置保险,都是为了解决乘客的信息不对称并提升乘用安全性。网约车的兴起,使乘客隐私的保护成为越来越凸显的问题。

出租车司机是独立承包商,参与并组织工会的集体行动力量也不够强,在同牌照持有人的议价谈判中往往处于劣势地位。为了保障司机的健康、安全、就业和经济利益,目前出租车行业一般规定“份子钱”的上限,避免司机受到过度利益盘剥。许多出租车司机转为网约车司机,因为可以获利更多。但是如果网约车行业形成寡头或垄断格局,那么司机的命运很有可能会回到过去。

出租车司机应该一视同仁地为所有乘客提供服务,而不应因为乘客的种族、是否残障或目的地的距离远近而歧视或“挑单”。尽管网约车司机也会“看人下菜”地选择乘客,但是如果善用基于后台数据的技术监督,则可以抑制歧视现象的发生。

改变监管框架

可以看出,传统出租车监管的五大支柱都不同程度受到网约车的挑战。作为监管者,最需要去做的是避免出现一个垄断的网约车公司。但是,谁来监管网约车?过去出租车监管是城市政府的地盘,但是现在州政府在积极介入网约车监管,还有人呼吁联邦政府也要出手。另一个方面,交通部门、反垄断部门和规划部门都同网约车有关,哪个或哪些部门去监管也需要考量。

最令监管者头疼的问题是,要不要以及如何对出租车牌照拥有者补偿。从市场效率和监管逻辑来看,没有对出租车牌照进行补偿的理由。就像政府不应因为市场变化或技术变革而补偿市场主体一样,法律修订或监管政策调整也不应成为经济补偿的依据。市场变幻莫测,技术日新月异,市场主体应为此做好充分准备,而不能仰赖政府去埋单。以纽约市为例,历史上就曾多次调整出租车配额,尽管影响了牌照价值,但也却并未就此补偿。

对出租车牌照予以补偿,等于是对产生牌照的无效政策进行二次补偿,并让公众为此而承担社会成本。特别是对掌握大量牌照或囤积居奇的投机者来说,政府不应为其损失补偿,否则就会助长投机性投资。但是从公平和社会分配正义的角度来看,对于通过举债借贷去购买牌照并自营的个体户来说,可以进行适当的经济补偿,避免有失公允并使其倾家荡产。

在一些将网约车合法化的地区,政府不允许网约车巡游或在出租车站拉客,以便为出租车预留一个受保护的市场。这样做仍然换汤不换药,不仅扭曲出租车的供给,而且导致价格高却质量差的乘用服务。为了减轻出租车牌照拥有者的转型阵痛,政府可以采取一次性经济补偿,而不应延续行业保护政策。

网约车的崛起为淘汰过时的监管框架提供了契机,政府应考虑放松监管,特别是不应将行将朽木的监管框架套在新兴的网约车行业。放松监管将会掀起新一轮的汽车行业技术革新,推动无人驾驶等技术的勃兴。航运业等其他电信交通领域逐步减少了行业监管,但是出租车行业却止步不前。对于出租车监管部门而言,至关重要的是去重新思考行业监管框架,迎头赶上市场发展进程。

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参考文献

  • Wyman, Katrina M. “Taxi Regulation in the Age of Uber.” NYUJ Legislation and Public Policy, 20 (2017): 1-100.

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