既满足上级要求,又迎合企业需求:地方政府的灵活身段

严峻的环境挑战和能源危机,推动中国中央政府下决心向高污染和高耗能的发展模式宣战。但是,各地政府在执行中央环境政策方面却千差万别,这是什么原因呢?清华大学的朱俊明及其合作者对江苏省环境政策的研究显示:地方政府采用了“恩威并施”的监管风格。

近年来,中央越来越重视环境质量和节能减排,并要求地方政府不折不扣地执行政策和完成目标。地方政府必须严格执行这些政策,但是自上而下的监管政策对地方企业提出了严苛而矛盾的要求,这令地方官员无所适从。为此,地方政府采取了实用主义的监管策略,既满足上级要求又迎合企业需求。

该研究认为,中国的环境监管政策有两面性。一方面,中央出台了许多监管政策,这些政策之间并不一致,甚至会自相矛盾。另一方面,高度分权和碎片化的体制,使地方政府有很强的自主权,并可以根据地方情况相机行事。

地方政府与企业之间并非“一锤子买卖”,而是会在长期的互动过程中建立“默契”。这使得地方政府在严格执行中央政策的同时,也会照顾企业的偏好和需求,并反过来推动制度优化。

江苏的三种政策

这种恩威并施的监管方式,在江苏省各个城市的节能政策表现得最为典型。

2010年中国开始在十五规划中加入能效指标,对各地政府考核单位GDP能耗。与此同时,各个部委都出台了详细的政策,规定地方政府和企业必须完成。相对于空气污染等其他环境议题,能耗问题并不受公众和媒体关注,因此主要是地方政府在其中发挥主导作用。

江苏省是经济社会发展的“优等生”,也被中央领导点名做节能减排的“排头兵”。这使江苏省政府在节能减排方面非常卖力气,并对当地企业提出高要求。研究人员对四个城市四个行业(水泥、钢铁、造纸和化工)的21家企业进行实地调研,主要使用企业2012-2015年的相关资料。

研究显示,地方政府非常重视如何完成节能减排目标任务,将其纳入政绩考核和干部任免。各地都有多个政府部门参与政策执行,避免单个部门更容易受企业影响。地方政府根据实际情况,会综合采取强制、自愿和激励等三种政策,推动企业淘汰落后产能并更新节能技术。

所谓强制政策,是指企业必须达到的能耗标准、排放要求和环保任务。自愿政策主要是政府与企业签订节能合同,并同企业加强沟通。激励政策是政府会通过财政补贴为企业更新节能设备提供激励。

在政府与企业的互动中,企业通常会非常配合政府要求,因为如果无法达标就可能面临经济损失或遭淘汰。比如,政府规定了企业的用电用能要求,如果企业达不到要求,就会被“拉闸限电”。

不过企业通过谈判和沟通,仍然可以获得地方政府的优惠政策或特殊照顾。如果企业承诺节能,或者解释其在节能方面所做出的努力,以及在安排就业方面所面临的困难,政府往往会“网开一面”,允许企业有一个缓冲期或过渡期。

严厉但不失灵活

地方政府一开始都是严格执行节能政策的,但是随着对本地企业情况的深入了解,政府会逐渐调整政策,严厉但不失灵活地执行政策。当企业可以展示其节能努力和成绩时,政府往往会愿意为其提供优惠政策。

如果企业在当地政府关心的某些方面贡献较大,政府也会在节能方面对企业特殊照顾。比如,经济落后地区会对纳税大户提供宽松政策,而市郊地区则对高效处理垃圾的企业网开一面。因此,地方政府对企业需求的回应是“一事一议”的,而不是“一刀切”的。

如果地方政府不折不扣地严格执行中央政策,可能会因为过于僵化而难以适应各地情况,并可能导致企业反弹和政策不畅。恩威并施的监管方式使地方政府获得较强的监管能力,同时也得到企业的谅解和配合。

尽管数百家企业被关停并转,但是企业通过这个过程理解了政策,并努力通过技术升级满足政府要求。这使得调查的四个城市都没有因为节能减排而影响经济发展,在一定程度上实现了政府和企业的双赢。

值得注意的是,“专制但有响应的”监管方式也并非完美,因为政府与企业的互动过程是不公开的,也缺少公众参与和外部监督。如果使用不当,可能导致政府与企业的裙带关系和区别对待。

Zhu, J., & Chertow, M. R. Authoritarian but responsive: Local regulation of industrial energy efficiency in Jiangsu, China. Regulation & Governance, doi:10.1111/rego.12172.

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