农村土地只能承包不能流转?可能是想用土地拴住进城的农民

改革开放近四十年,中国农村的土地制度并没有根本上的改变:土地归集体所有,农民通过承包土地进行生产,仍然是农村土地制度的基础。在这种体系下;农户个体的承包权并不完全固定,土地转让也受到不同程度的限制。

但目前针对土地流转的限制正不断放宽,而沿海地区的土地使用权转让也较为自由。

有研究者因此认为:当前制度远非理想,只是计划经济时代的遗产而已;农村土地制度的最终改革方向将是确定农户的“长期承包权”,并开放土地使用权自由流转。

然而,香港浸会大学的 Yuk-Shing Cheng 与明尼苏达大学的 Kim-Sau Chung 最近发表的研究却认为:在当前社会经济条件的约束下,这一历史的偶然产物,实际已经是一个相对优化的制度。

研究指出,考虑到政府直接补贴农民的渠道有限,这种不固定的土地承包权制度,可以在一定程度上同时实现保障农业生产效率、调控城乡人口流动这两个目标。

土地承包不固定,能激励农民适时回乡?

经济学研究显示,明确的所有权归属和不受干扰的自由交易,是解决因产权不明晰造成的低效问题的最好办法。因此,对于中国土地制度改革的方向,经济学家大多倾向于“更固定的土地承包权”与“更自由的土地流转”。

但在中国农村,土地并不只是生产要素,土地使用权制度的设计,往往也承担着农业生产之外的政策目标。

例如,土地承包权是政府在乡村内部进行再分配的重要手段,也是社会保障的有效渠道——相比现金或其他补贴,土地不可能被轻易转移或者出售,更易于管理。再如,保障国家的粮食供应,也是土地制度设计的重要目的。

研究者提出了土地制度设计的第三个政策目的:调控城乡人口流动。

当前,不少农民面临进城打工还是在家务农的选择。在经济发展繁荣期,进城打工会带来更高的收益,因此农民可以把家乡土地转让给他人耕种,自己进城工作。但在经济低迷期,农民在城市无法找到正式工作,转而做一些“非正规”、“地下经济”的工作(例如:无证摊贩——编者注),作为“黑户”继续留在城市。

研究者认为,参与地下经济的农民会对政府造成一定的损失,且由于“黑户”状态,政府无法对其加以管理。可以说,在经济低迷期,设法让农民“回乡”,是较好的选择。但由于可能存在的基层腐败等问题,直接以现金补贴鼓励农民回乡,未必是有效率的办法。

因此,如何创造足够的激励,让农民在经济低迷时候主动返乡务农,就成了政府需要面对的问题。

研究者认为,如果农村的土地承包权长期固定,农民就可以随意转让土地,而不必担心土地空置带来的浪费;但如果土地承包权不固定,使用权也不能完全地自由转让,土地就会出现空置浪费,从而成为回乡激励的有效手段。

例如,在农民承包的土地中,有一定比例的土地在有限时间内转让,其余时间只能由承包者本人耕种。那么在经济低迷期,农民就不得不选择:是“黑”在城市、任由土地浪费,还是放弃城里的工作,直接回乡务农?

模型:约束下的最优土地承包机制

不过,这一设计并非没有缺陷。若想在经济低迷期用“不固定的土地承包权”来激励农民回乡,先要权衡生产效率损失问题。

研究者认为,如果土地是承包者本人耕种,那么土地的使用会更有效率,不太会出现只求短期回报、不顾长期危害的“短视行为”(如过度耕种)。但如果土地转让给他人使用,使用者也知道自己只能在短时间内经营这块土地,这类短视行为对他来说就不会有什么损失。

因此,当土地承包权不固定时,承包者更有可能在未来返回农村;那么对使用者来说,经营土地的时间更短,出现短视行为的概率也更高。如此,会对整体的生产效率造成损失。

所以,研究者提出,在实际设计土地承包机制时,不仅需要考虑对农民返乡的激励,还需要考虑上述“短视行为”,及其带来损失的严重性。

研究者们建立了一个简单的两期模型,设计了三种土地承包方式:私人土地(private land),合同土地(contract land)和配给(ration land)土地。

其中,私人土地是承包权完全固定的土地,即承包人可以随意转让使用权,且不限期限。配给土地在第一期仅限承包人本人经营或空置,不能转让使用权;如第二期仍空置,则承包权会被收回。合同土地的性质介于二者之间,使用权可在第一期内被转让,第二期则必须由承包者本人经营,否则将会失去承包权。

模型中,承包人在第一期前选择是否进城务工,但直到第二期开始才能知道经济形势的好坏,从而决定是 ““黑””在城市还是回乡务农。

利用这一模型,研究者发现,土地承包制度的最优设计,取决于从使用者的“短视行为”的损失大小,及使用者相对承包者的生产效率。

如果使用者的短视行为带来的损失非常大(即strong-inefficiency case) ,那么最优的土地承包机制只应该在私人土地和配给土地之间选择。使用者相对承包者的生产效率越高,私人土地占总土地的比例应该越高,剩下的全部划分为不可转让的配给土地。(见下图)

简而言之,这三种承包方式,对于提高土地生产效率和激励农民回乡这两个政策目标的贡献不同:私人土地带来最高的生产效率,配给土地则带来最大的回乡动机,合同土地的贡献则取决于使用者短视行为造成的破坏大小。

一些遗憾

值得注意的是,在这项研究中,作者考虑的最优制度设计旨在最大化社会总产出,但并没有进一步细化产出的分配方式。因此,研究并没有分析土地承包制度下可能出现的问题,例如非法土地征用等。同时,研究也没有考虑外出务工人员将土地集中起来外包给大公司的可能性 。

另外,城市“地下经济”带来的外部性损失大小、以及政府对城市外来人口的实际管理能力是否真的为零等,也都是值得商榷的假设。在一些发展中国家(例如拉美诸国),“地下经济”往往存在严重的贫民窟、帮派等问题,而中国城市这类问题相对不太严重。同时,大多数中国城市对外来人口乃至“黑户”的的管理也比较严格,或许不一定要用“土地承包不固定引导农民回乡”的办法来解决。

虽然不少假设被简化,但是这一研究在如何以有限的政策工具达到多重政策目标、如何用理论模型结合现实情况等方面,仍给我们诸多启示。最具启发意义的是,“承包权完全固定、使用权完全自由”这一通常情况下最优的经济学制度,在政府把其他政策目标纳入考虑时,或许未必是最好的政策选择。

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参考文献

  • (Cheng, Yuk-Shing and Chung, Kim-Sau. 2017. “Designing property rights of land in rural China”. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2583372 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2583372

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