是什么决定了国有企业的层级结构?

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聂卓/政见特约观察员

近日,一份由北京大学新结构经济学研究中心主任林毅夫团队发布研究报告引发了关于东北改革的热议。

这份总字数30多万的《吉林省经济结构转型升级报告(征求意见稿)》提出了一个观点——吉林应转变重工业赶超战略思维,率先弥补轻工业短板。

随后,以银河证券原首席策略分析师孙建波为代表的诸多学界和市场人士提出异议。孙建波鲜明亮出观点:东北不应该补轻工业短板。

在这场讨论当中,关于东北现有的大量国企到底该何去何从是探讨的焦点之一。在讨论国企改革的具体方案之前,我们不妨先了解一下国企改革的历史,以及在国企改革背后地方政府的行为逻辑。

如何“建立现代企业制度”

在计划经济时期,不同地区下属的国有企业,都分属本级政府不同的主管部门管理。

例如,当年上海市建筑行业的所有企业都是上海市城市建设局的下属企业。在这种体制下,政府部门掌握着下属企业的资源,并直接干预企业的日常经营管理活动。

经历了早期的责任制、利改税和承包制等阶段后,“建立现代企业制度”在1993年后成为国企改革的核心任务。

在“抓大放小”(即把大的国有企业组建成大型的企业集团,而把中小型国有企业推向市场,让市场来决定它们的命运)的理念指导下,大量的中小国企通过产权改革完成了身份置换。

而剩余的大中型国企,则开始“建立现代企业制度”。具体而言,“建立现代企业制度”可以概括为两个方面:

1. 政企分开:

不再由各个政府部门分别管理国有企业,而是在各级政府设立国资委,作为各级政府对国有资产进行统一管理的特设机构,实现政府部门与国有企业的分开。

2. 管办分离:

新设立一系列的国企集团,在这些国企集团内部创立子公司,然后将原来的国有资产注入子公司当中,由子公司来负责具体的国有企业运营,而国资委只对企业集团的母公司进行监管。

尽管大体的改革方向是一致的,但在不同地区,地方政府对国企的改革行动却各不相同。

例如:常柴股份有限公司在改革后仍直接归属常州市国资委管理,中间没有母公司的介入;广州珠江实业开发有限公司,其大部分股份则由珠江实业集团有限公司持有,广州市国资委仅作为出资人对珠江实业集团进行直接管理。

从政企分开的角度而言,在进行企业具体运营的国有企业与国资委之间设立母公司,能够增大政府对国有企业运营过程的干预成本,有利于减少政府对企业的干预。

“成本取舍”影响着政府的国企改革决策

针对这个话题,来自香港中文大学的三位学者2012年在JLEO杂志上发表了一项研究。在这篇文章当中,作者建立了一个以政府为决策主体的理论框架。

该理论假设,政府在决定国企的层级结构时,面临着两种成本的权衡取舍:

1、如果国企集团的层级结构过于简单,政府本身很容易出于就业、规划和寻租等各种目的,对国有企业具体的生产经营活动进行干预,导致国企效率下降,产生“政治成本”。

2、如果组织层级过于复杂,国企母公司对子公司的监督会变得更加困难,从而产生“组织成本”。

因此,政府在建立国企的层级结构时,会在“政治成本”和“组织成本”之间进行权衡。

当地方政府的资源需求相对不那么紧张时,干预企业所产生的“政治成本”就显得十分高昂,政府就会激励更加复杂的国企层级来约束自身对国企的干预。

反之,当地方政府面临着诸如财政缺口较大、本地失业率较高等问题时,则会倾向于设置较少的国企层级,以便于利用国企的资源来缓解这些问题。

为了对这一理论框架进行验证,作者收集了742家国企在其股权首次公开发行(IPO)年份的数据,对在“政企分开”当中建立的国有企业层级结构进行了分析。

概括来说,作者将国企的组织“层级数”定义为从该企业自身,到拥有其最终所有权的国资管理机构之间最长的层级链条长度。例如,广州珠江工业发展有限责任公司有6.83%的股权由广州市国资委持有,61.51%的股权则由广州珠江工业集团有限责任公司持有,而后者的全部股份又是由广州市国资委持有。因此,广州珠江工业发展有限责任公司的“层级数”被定义为2。

通过数据分析作者发现,在地方政府资源约束不那么紧张、制度环境更好的地区,那些在“政企分开”当中所建立的国有企业,其组织“层级数”要相对较多。这一结果与作者理论框架一致。

同时,作者在文中指出,在此前对西方企业层级结构的实证研究当中,市场化程度、法治程度等指标通常和组织层级数之间表现出负相关。这是由于,那些市场化程度较高、法治程度较高的地区,其交易费用也较低。这与科斯在《企业的性质》当中的论述一致:如果交易费用很低,那么企业会倾向于缩小自身的边界,在实际当中则表现为层级结构的减少。

因此作者强调,将政府干预企业产生的政治成本纳入理论框架,是对中国国企的组织层级结构进行理解的关键。

那么,层级结构的设置,真的能起到预想中改善企业经营的作用吗?作者发现,那些层级结构更复杂的国有企业,其经理人职业素养、市值与资产重置价格比率、人均产出、回报率和全要素生产率均高于层级结构简单的国有企业。这一结果显示,政府在政企分开当中为国企设置的层级结构,的确起到了减轻政府干预,改善企业经营管理的作用。

本文给我们的启示在于,在国企改革的过程当中,地方政府面临的约束条件是理解国企改革成效的关键之一。由于不同地区的国有企业改革都是由当地政府来负责,要想使改革取得尽可能大的成果,就必须选择因地制宜的设计改革方案。这样,才能在改革过程中充分调动地方政府的积极性,真正实现在国有企业建立现代企业制度的目标。

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参考文献

  • Coase R H. (1937). “The nature of the firm”.
    Economics,4(16): 386-405.
  • Fan J P H, Wong T J, Zhang T. (2013). “Institutions and organizational structure: The case of state-owned corporate pyramids”. The Journal of Law, Economics, and Organization, 29(6): 1217-1252.

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