基层民主运转的好不好,重点还得看政府?

图片来源:人民网 图片作者:姜楠

在那遥远的1998年,全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》(下称《村委会组织法》),自此,村委会成为了中国范围内唯一的、由直接选举产生的行政管理实体。

作为“基层民主”的代表,选举对村委会管治状况的影响受到了学界的广泛关注。但由于大多数的研究都是通过单案例的研究方法获得的,而中国地域辽阔、各地的政策实施又千差万别,这就导致了单案例的研究方法很难对基层民主的总体实施状况取得一个基本的共识。

为了避免单案例研究方法的不足,来自上海财经大学的唐敏和英国斯特拉斯克莱德大学(University of Strathclyde)的呼和那日松大胆尝试利用一项全国代表性数据,近期他们将自己的研究成果发表在了《比较国际发展研究》(Studies of Comparative International Development)上。

一、农村自治工作是由当地政府来拍板的

这项研究的调查特别采用了中国社会科学院于2005—2006间进行的一项有关农村自治状况的全国性调查数据,它通过按规模大小成比例代表抽样的方法抽出了362个农村作为调查对象。

研究者在分析完这份全国性的调查报告后认为,影响基层民主具体实施情况的关键因素可能并不在于农村之间的差异,而在于其所归属的地方政府的差异。

研究者指出,虽然《村委会组织法》是一项全国性的政策,但这项政策在具体执行过程中当中还是由上级政府来说了算的。1998年实施的《村委会组织法》的第29条法例明确指出:“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法”,这也就是说《村委会组织法》在当地何时实施、如何实施,还是要看上级政府的“眼色”来行事。

二、农村自治工作受到两个“办法”的影响

除此之外,农村自治的工作在实际操作中又受到两个“办法”的影响,这两个“办法”分别是《村委会选举办法》和《村委会实施办法》,而它们在不同省份的出台状况迥异。

比如说,广东省早在1998年就完成了上述两个文件的立法工作,而内蒙古、广西等四个省份则至今都还没有出台自己的《村委会选举办法》,此外,西藏省和青海省是全国范围内唯二没有出台《村委会实施办法》的省份。

研究者认为两个“办法”的出台时间在三个方面上影响着基层民主的运转状况:

1、出台时间的长短验证了当地政府对基层民主工作开展的重视程度;

2、当不同政府部门的利益发生冲突时,两个“办法”的出台可让大家“有法可依”地解决矛盾;

3、两个“办法”的出台时间越早,也就意味着其运行时间越长,村民也就有更多时间来熟悉民主的规则。

换言之,两个“办法”提供了衡量基层民主运行状况的两个指标:

第一指标度是选举质量,它可以通过是否有选举委员会、是否有提名程序、是否有多于一名的候选人,以及是否有最终候选名单四个方面来评估;

第二个指标度是实施质量,它可以通过村委员的自主性(是否有独立财权)、独立性(领导层是否独立于党委)和是否存在监督手段(比如有没要求村财政公开)这三个方面进行评估。

研究人员指出,从上述两个指标来看,能够同时满足四个选举质量要求的样本比例只有16%,而在实施质量方面,每一项要求都有50%以上的样本成功达标。

由于研究者的分析思路包含了省和村这两级变量,他们选择了多层线性回归模型作为分析工具。结果显示,省级变量发挥了主导作用。其中《村委会选举办法》的出台时间和选举质量的好坏显著相关,《村委会实施办法》对村委会和村党委的分权存在着明显的影响。

总而言之,这项研究通过对全国代表性数据的分析,给予了基层民主与地方政府一个全景式的关系描述,遗憾的是这项研究并不能告诉我们基层民主运转背后的具体机制与过程,想要看清这一问题,还是需更为深入的定性分析才行呀。

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