发动群众斗总督?这是美国分权的历史根源

自美国1776年建国以来,分权与制衡是美国联邦和各州宪法的主要特点。多个政府机构拥有相互独立的否决权,政府不能贸然采纳不受欢迎的决定,公共政策也趋于稳定。

美国政府为何实行分权?分权的历史源流在哪?

分权传统并不是国父们英明设计的结果。相反,它是英国国王为限制殖民地总督权势过大、不听调遣而作出的不得已选择。

国王要收税,所以成立了民选议会。

天高皇帝远:帝国殖民的治理难题

近代历史上的殖民帝国都面临的一个难题。一方面,它需要一个强有力的总督管理殖民地;另一方面,一旦总督治理不善,宗主国需要面对高昂的干预成本。

以北美为例,在17、18世纪,由于远洋航行缓慢、昂贵、风险大,英国国王很难直接干预殖民地的日常工作。因此, 北美殖民地相对于英国而言,算得上“天高皇帝远”。

因此,英国国王需要在各个殖民地任命强有力的总督,来管理殖民地的军事和经济事务。只有这样,才能保证殖民地的主权归属和经济收入。

北美殖民地最初的治理制度是混合式政府。在17世纪早期,英国王室任命殖民地总督,并要求其建立一些委员会性质的组织进行决策咨询。

但是,混合式政府不同于分权式政府。在许多地方,委员会往往是由总督推荐、选拔产生,而非代表当地居民的利益。因此,这些委员会只是总督的依附机构,缺乏独立的政治地位和制衡能力、也就难以制止总督“为所欲为”。

将在外:帝国大臣的小算盘

殖民地总督的利益和国王的利益往往并不完全一致。不受监管的总督,常常从殖民地居民手中征收过高的税负用于发展裙带关系和各类腐败活动。

更让英国国王头疼的是,总督们的治理方式往往不利于殖民地经济增长。这威胁到英王的经济收入。

首先是税收。名义上国王可以事先规定好税率。但总督可以在操作上影响征税的范围,从而真正决定国王到手的收入。

总督为了谋取私利,往往肆意划定土地用途、控制殖民地信用资产、提高行政服务收费、管理国际黑市贸易等。如果总督把大量殖民地收入花费于内部管理、将最好的土地用于私人目的、并通过将自己的经济产出偷运到国外来避税,就会大大减小国王的征税范围。

此外是投资意愿。总督在殖民地的为所欲为会抑制居民们投资。 从长远来看,这会降低英国国王的收入。

面对苛捐杂税和混乱的管理,居民的高投资会催生出更高的经济成果。但越高的经济成果越容易被发现,也就越容易被政府纳入乱征税、胡收费的范围。在这种情况下,居民缺乏扩大再生产的动力,并更愿意选择通过低投资来得到更安全的回报。

另外,居民们在民不聊生时也会起义反抗。在1776年美国独立战争之前,北美就曾发生过多起居民叛乱,例如1675-1676年的弗吉尼亚、1676年的马里兰、1677年的卡罗来纳和1688年的纽约。

特别是在1676年的弗吉尼亚叛乱中,英王查尔斯二世最终不得不派遣1000人的红衣军团和14艘战舰远赴北美平息叛乱。这对于英王来说可谓相当昂贵。

总督这样不听话,就不能换了他?

当然,在国王对总督的政绩不满时,名义上英王可以裁撤或召回总督。但在事实上,这并不总行的通。

总督们为殖民地提供了法律与秩序、军事防御、货币管理、黑市管制和土地分配等服务。当总督被革职时,这些服务的连续性就会被打断,因而会引起经济萧条。

甚至,许多总督在离任前,会快速将土地财产转移、或者在政府内部安插亲信,从而更严重地损害国王自身的利益。

所以,这样的地方大员,还真是轻易换不得。那怎么办?国王想到了借用群众的力量、稳固自己的控制。

发动群众:独立于总督的民选议会

为了解决上述问题,英国国王开始“发动群众”。他在殖民地批准建立了独立于总督的民选议会,并授予该议会财税大权,从而让居民们有机会限制总督的权力。

粗看起来,这一措施对国王利益似乎并无帮助。总督的权力基础是英王,议会的权力基础则是殖民地群众(即所有白人财产拥有者)。分权,意味着总督不能强制让议会听从其决定。而居民们,则有机会勒紧钱袋,让税收尽可能低,只够让政府正常运行。

但从间接上看,议会掌权事实上有助于增加英王的长期财富。因为分权为居民投资提供了更强大的保护、抑制了总督的征税冲动,从而刺激他们扩大投资。换句话说,分权有助于实现殖民地居民和英王的共同利益。这帮助了英王以较低的成本实现对总督的控制。

于是,在17世纪末期和18世纪初期,在国王的支持下,北美殖民地议会渐渐变得独立于总督。值得注意的是,这些分权安排并非英国本土制度的简单复制。尽管在结构上,殖民地议会和英国下议院类似,但是英王推动殖民地议会独立的措施却并没有同时在英国本土实施。

例如,查尔斯二世授予几个北美殖地以独立召集议会的权力,却反对英国议会每三年一次的集会。一些北美殖民地的议会拥有着英国议会不曾拥有的资金分配和军事调度的权力。

毕竟,这样一场“还政于民”的戏码,背后的目的还是让英王“稳坐江山”。在英国本土,“还政于民”不利于“稳坐江山”,那也就自然不还了。

一场生意:分权要看投资回报率

为什么分权制度主要出现在英属北美殖民地(美国的前身)?为何其他殖民地没有发展出同样的分权制度?

研究者认为,这主要是由各地的投资回报率决定。

如果一个地方投资回报率太高,居民愿意铤而走险扩大经济生产,总督、国王的收入得到保证,那么就没有分权的必要。如果投资回报率太低,无论分权与否,居民都不会扩大经济生产,国王就没有动力进行分权。

但是,当经济回报适中,居民们就会在总督集权体制下避免投资,而在分权体制下扩大投资。换言之,如果居民投资回报尚可(但不过高),分权会导致明显的税收增长。因而,国王在这种情况下就有激励来支持采纳分权制度。

例如,美国各殖民地主要出口烟草、木材和鱼类等投资回报率尚可的产品。与此相对,英属加勒比海地区的庄园作物经济价值较高,主要出口糖类产品;西班牙控制的拉丁美洲殖民地主要产银。英属加拿大地区产业投资回报则较低,主要是鱼类和毛皮。因而,欧洲宗主国并未在后面这些地方实行分权制度。

综合来看,北美政治制度的形成,在过往都被归咎于殖民者的资源禀赋、死亡率和文化。但这些观点都忽略了英国国王在制度演化过程中发挥的作用。

当然,英国国王采纳这些自由化制度并非是限制自身权力,而是用它来限制代理人——殖民地总督。最终的目的,恐怕还是为了实现其自身的利益吧。

光鲜崇高的分权精神,竟源于一场“发动群众斗总督”的把戏。这样的历史,还真是值得细细琢磨。

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参考文献

  • Gailmard, Sean. “Building a New Imperial State: The Strategic Foundations of Separation of Powers in America.”
    American Political Science Review.Forthcoming

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