“拿下”领导?没你想的那么简单!

确保各级政府官员高效执行上级政策,是维持政府运转的关键。各国政府使用最多的手段之一,是以结果为导向的绩效管理,即依据政府官员的政绩表现进行奖惩。在推行绩效管理方面,中国各级政府不遗余力。凭借干部人事管理制度,政府部门可以采取“一票否决”或“末位淘汰”等许多极端的问责手段,将干部的仕途同其政绩挂钩。

尽管中国政府积极推行以结果为导向的管理,并取得了看似不错的成绩,它却面临一个难以克服的固有困境:一方面,政府希望惩罚工作不力的干部,推动他们对本职工作尽心负责;另一方面,政府又要稳定干部队伍,确保他们有足够的忠诚度和向心力。这就使干部问责的“板子”扬得高高的,打下去却轻轻的。因为对干部的惩罚不是“可信的”,所以问责效果会大打折扣。

为了说明干部问责的局限性,清华大学的梅赐琪和马里兰大学的研究人员收集了2003到2013年间,中国安全生产领域的67起重大事故数据。这些事故导致145位正处级及以上级别的官员因为失职渎职,被暂停工作或免职。这些事件都引起了广泛关注,处级以上官员的信息也易于获取,研究者得以开展细致分析。相对来说,级别较低的干部接受内部纪律处分的信息很难获取。

研究显示,这些事故中的半数以上导致了极为严重的伤亡,三成导致了恶劣的社会影响。在这些事故中,主要是厅局级和县处级官员被免职。就免职的原因来说,三分之二的是因为领导责任,其次是失职,以及滥用职权或有犯罪嫌疑。2003年“非典”是中国官员问责的元年,而2008年“三鹿奶粉事件”是官员问责的又一个顶峰。2009年之后,就没有省部级或副部级官员因这些事故被免职了。

值得注意的是,四分之三的官员在免职后又重新回到政府部门或相关单位。未能“归队”的干部多数是由于涉及刑事犯罪或退休。在重新被任用的干部中,八成以上干部的职级不变,仅有少数被降级任用。事故越严重,被免职的官员就越难以再履新。因为领导责任而被免职的官员最容易获得重新任用,其次是失职和滥用职权的干部。

平均来说,一个被免职的干部会在不到一年的时间里就会再次履新。干部被免职前的级别越高,就越可能被重新任用。研究中,被问责的省部级官员全部履新。一些级别高的官员甚至会旋即履新,丝毫不受其过错的影响。

政府部门希望干部队伍保持稳定和忠诚,以便维持其强有力的干部动员能力。这使结果导向的问责很难真正落地,政府也不得不“打一下”后再“拉一下”,强硬问责后再仁慈对待,以便稳定和激励干部队伍。并且,政府培养高级官员不容易,“沉没成本”高。在这些因素的影响下,问责只是发挥了“杀鸡儆猴”的震慑作用,很难真正让干部受到惩罚。所以,如果不解决干部“能上不能下”和“能进不能出”的问题,“问责”就难真正奏效。

另一方面,以结果为导向的管理也无法发挥正面激励的作用。尽管上级任用会考虑干部的政绩,但晋升决策是一个复杂的政治过程,同时还受到许多不可控因素的影响。在正面激励不足的情况下,如果负向问责也无法奏效,就很难指望以结果为导向的管理可以达到理想效果。但在大力推行“容错机制“和“激励机制”的情况下,平衡“问责”与“激励”的关系,对维系干部队伍的动力与活力至关重要。

参考文献

  • Mei, Ciqi, and Margaret M. Pearson. “The Dilemma of “Managing for Results” in China: Won’t Let Go.”Public Administration and Development (2017). DOI: 10.1002/pad.1799.

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头

发表评论 | 阅读0条评论

欢迎真知灼见!