小国新加坡如何进行政策实验?

政策试点或实验是指在某个限定区域或范围内,对新政策的效果及其可推广性进行检验。在中国、美国这样的大国开展政策实验和试点项目不足为奇,因为这可以规避大规模推广政策的风险,还可以鼓励各地竞相创新以择优推广。美国把其各个州视为 “民主实验室”,州政府创新的政策往往为其他州和联邦政府提供启发。中国各地各级政府的政策试点,也为其区域扩散和全国推广积累宝贵的经验。

但是在新加坡这样的一个撮尔小国,政策创新和实验也被频频使用,并发挥了举足轻重的作用。为什么新加坡政府热衷于政策实验?新加坡的政策实验有哪些特征?笔者与新加坡的两位研究人员在最近的论文中指出,新加坡作为一个城市国家,积极推动政策实验,藉此促进创新、转移知识并强化跨部门合作。新加坡政府有强烈的实用主义取向,一切 “为我所用”,把他国家的创新政策拿来实验。

新加坡是岛国和城市国家,又只有一级政府,很难像大国一样,在许多地区逐级开展政策实验。与大国不同,新加坡的政策实验很少使用随机控制实验(RCT)这样的方式,这同其可选的试点区域有限不无关系。

有趣的是,新加坡的政策实验并非一以贯之,而是曾出现剧烈的变动。在新加坡建国伊始,政府处在生死存亡的关头,面临不可预测的风险。因此,政策实验被用于快速获取政策知识,并对新项目的可行性进行评估。但是,当新加坡从第三世界国家跃升为第一世界国家以后,政策实验的作用和手段发生了微妙的变化。

研究显示,2011 年大选以后,政策实验的使用更加频繁,并朝向 “以客为先” 和 “以民为本” 的设计思维转变。试点项目被用于实现许多目标。其中,培养公务员的合作精神、促进知识转移和跨部门合作,被视为最重要的价值取向。

从 “重实用” 到 “听民意”

在新加坡建国早期,国家生存是头等大事。面对社会不稳定、高失业率、熟练劳动力短缺和住房紧缺等结构性挑战,政府需要采取一种集权、理性和务实的执政理念。政府强调采取精英主义和专家治国,推崇经济增长和创造就业,大幅提升民众的生活水准。在此过程中,政府不遗余力地引进其他国家的实践经验并为己所用,大力推行经济改革和社会转型。例如,政府简化教育程序,期望所有适龄人群都可以得到基本教育和培训,并能够快速补充劳动力供给。

在经济增长到一定阶段以后,政策焦点就从结构性问题转向生产力提升和加速城市化。政府在 1990 年代设立了许多自治机构,使其可以有更加灵活地测验新政策。在经济发展、教育、医疗、住房、社会服务、信息技术等领域,政策实验都被广泛地应用。政府进行政策实验的主要目的是为了检验新政策是否有效,是否需要进行调整,以及能否在全国推广。但是,政策实验并未充分考虑民众的多样需求,而主要从执政效果上进行评估。

但是,2011 年的大选在很大程度上改变了政府与民众的关系。自建国以来,人民行动党就是处于主导地位的执政党,但 2011 年大选的得票率只有 60.1%,是有史以来最低的一次。执政党意识到,仅仅检验和出台行之有效的政策还远远不够,还需要更加关注民众的真实需求,从民众的角度去制定政策。

政治格局的剧烈变化,促使政府从强调实用主义,转向倾听民意。政府通过全国对话会等方式在政策中吸纳民意。与此同时,政府向英国等学习政策实验室的做法,通过行为科学探究民众的偏好,并制定相适宜的政策以影响民众的行为。过去自上而下的实用主义取向,逐步转变为更加强调 “跨部门合作” 和 “公众参与” 的政策设计思维。政策实验不再是为了快速解决问题,而是为了制定有可持续性和公共价值的政策。政策实验不再只是政府部门主导的结果,而日益表现为跨部门协作,以及民众的参与乃至主导。

组屋的政策实验

新加坡的组屋制度颇具特色,研究人员以此对政策实验的转变过程进行分析。“组屋” 是以购买而非租赁为主的公共住房,它使新加坡实现了九成国民自有住房,使居民与国家共命运,对于国家建设和社会稳定至关重要。

建国初期,住房短缺和人心不定是头等大事。因此在 1960 年代,建屋发展局推行 “居者有其屋” 的组屋制度,并鼓励人们使用中央公积金购买住房。在此期间的政策实验都是在小范围进行,以便对新的住房计划能否奏效和推广进行密切观察,并予以适时调整,直至计划被证明可以推广或不得不被废止。例如在 1991 年,政府推出由私人发展商设计、兴建和销售的组屋项目,在小范围实验后修正政策并予以推广,使组屋设计更趋定制化。

在基本住房问题得到解决以后,政府越来越重视住房的多元化需求。特别是进入 2000 年以后,移民涌入和房价高企令民众对政府的不满达到了空前高度。组屋区对养宠物等方面的诸多限制,也令民众感到不满。2011 年大选期间及此后,组屋问题每每成为政府与民众对话的焦点问题,使政府不得不做出一定程度的让步,并愈加注重民众的个性需求。此时的政策实验开始表现为自下而上的公众推动,以及相关利益群体的广泛参与和深入协商。

比如,智慧家居能源试点就是一个居民主导的项目。它先在部分组屋区实验,得到居民的反馈,并扩大到所有组屋区。此外,针对组屋区的流浪猫和大型犬,应居民和动物福利团体要求,也开展了宠物试点计划。除了对政策效果进行量化评估,这些试点项目还深入民众--政府人员通过走访和访谈等形式倾听民意,以便及时对政策予以调整和更改。

这项研究显示,政策实验并非孤立发生,而是同其所处的政治环境密不可分。政治环境的变动使政策实验的出发点和特征发生根本性的改变,并推动政策实验更加贴近政治需求。尽管新加坡政府一直在积极使用政策实验,但是其目的和策略都在发生微妙的变化。

尽管我们不应高估 2011 年大选对新加坡政策实验的作用,但也不能忽视其引发的政治重构所带来的影响。应该说,2011 年大选只是政府与民众之间关系重塑的一个转捩点或窗口事件,在此前和此后的很长一段时间中,关系都在发生微妙的变化。虽然执政党在 2015 年大选又大获全胜,但政治变迁的整体趋势是不可逆的,而政策实验的转型也仍然会继续下去。

当今世界在走向日趋复杂,人们的需求也纷繁多样,这是过去所无法比拟的。民众不再被动地等着政府制定和执行政策,而是积极参与政策设计和执行的各个环节,并期望自己的声音能够被听到。在这种背景下,新加坡政府同民众通力合作,共同探索更好的公共服务形式。小国与大国的政策实验目的和策略可能有所不同,但并不影响跨国的政策转移和知识传播。例如,新加坡就向中国输出了许多政策和 “软件”,反过来也从中国的政策中获益良多。

参考文献

  • Lee, Celia, Liang Ma, and Yishu Zhou. 2017 “The Changing Dynamics of Policy Experiment in Singapore: Does the 2011 General Election Make a Difference?” Asian Journal of Political Science, doi: 10.1080/02185377.2017.1351382.

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