政治游说:凭本事还是靠关系?

随着近年来中国智库、咨询公司的兴起,各类职业游说者(如各类替企业或社会组织发声的“专家”)在中国逐步增多。游说者到底是干什么的?他们是靠搞关系在政治上拉皮条,还是靠专业能力为政客们提供决策参考?美国的经验或许可供我们快速了解政治游说这个在中国智库热下日益兴起的行业。

来自芝加哥大学的Marianne Bertrand和来自英属哥伦比亚大学的Matilde Bombardini, 和 Francesco Trebbi等学者从经济学家的视角考察了美国的游说行业。他们通过考察37000位游说者的活动情况,发现专业知识和人脉关系对于游说活动都有帮助,但后者的作用更大。

庞大的游说行业

游说在美国已经成为了一条跨越社会各界、达到几十亿美元的产业链。几乎每一个美国政治剧中都会出现华盛顿游说人员的身影,例如《纸牌屋》中的黑人角色Remy Danton,2016年大受好评的电影《斯隆女士》。 游说者们代表特定社会集团的利益,他们的影响触及联邦政府在金融危机中亿万美元的救市政策 ,日常的宏观调控、政府采购、医疗改革和各类预算项目。

研究者借助参议院公共档案处的游说报告,构建了一个自1999年到2008年的游说数据库。在此期间,研究者识别了37000位游说者,其中40%为内部游说者(雇主和游说者属于同一公司),60%为外部游说者(雇主和游说者属于不同公司)。

研究者还从网络上搜集了14000位游说者的详细背景信息,例如党派关系,是否在参众两院或白宫有过工作经历。在这14000位游说者中,11%与共和党有联系,10%与民主党有联系,1.2%为前国会议员,30%在白宫或国会有过幕僚或助理经历。平均而言,每位游说者每年处理五个游说活动。

游说者的作用:提建议还是拉关系?

美国游说产业是如何运作的?想要在华盛顿一边和各界精英谈笑风声,一边赚得盆满钵满,游说者靠的是过人的专业知识,还是广泛的人际关系?

对于游说者的作用,人们大多持两种观点。一种观点认为,游说者多为专家,因此,他们的作用主要体现在向决策者提供专业信息,以指导他们的决策过程。这些专家的存在之所以有意义,是因为政府决策者和利益集团可能都没有足够的专业背景和时间来了解政策细节和预测政策后果,可以借助专家来交流和制定更科学的政策。

另一种观点则认为,游说者的主要资产并非他们的知识,而是他们的关系。有关系的游说者往往拥有更高的社会声誉,在政治上更精明,因而更受决策者信任。根据这种观点,游说者最重要的工作就是利用自身的人脉,帮助利益集团和决策者建立 私人或金钱关系,实现政治权力和私人利益的交换。

为了探究上述两种观点是否正确,研究者设计了两个指标两测量游说者的专业技能和人脉关系。

一方面,研究者使用政策议题的参与度来测量游说者的专业技能。如果一位游说者连续多年在一个政策领域游说,则被视作该领域的专家。如果一位游说者经常切换游说领域,则被当作非专家。在所有调查的样本中,只有四分之一为专家。样本数据还表明,专家们往往拥有更少的政治经验或政治关联 。

另一方面,研究者使用联邦选举委员会的数据,根据游说者为政客捐助竞选资金的行为来测量游说者和政客的关系和接触政客的机会。在调查样本中,有27%的游说者至少捐助过一次;8%游说者多次捐助政客竞选。 总体来看,游说者更愿意捐助和自己立场相同的政客。

进一步分析表明,从专业技能的角度看,在与一个决策者有联系的游说者中,相对于非专家游说者,更多的专家游说者属于对立党派。 这说明如果决策者想要获取专业的决策信息,他们更愿意联系拥有对立立场的专家,从而抵消自身偏见,更清楚的认识政策问题。

从人脉关系的角度看,在很大程度上,游说者所了解的政客决定了他们的游说主题,而不是相反。比如,一个关注医疗政策的游说者可能之前通过选举献金与医疗领域的官员建立联系。但如果该官员从医疗部门调任到国防部门,那么该游说者关心的政策领域也会从医疗政策转移到国防政策。

关系比能力更值钱

在游说市场上,雇主们是根据什么标准来向游说者出价?是专业知识还是人脉关系?

研究结果表明,在每一次游说活动中,如果游说团队中包含一位相关政策领域的专家,那么游说花费会提高3%到5%。但如果游说团队中有一位成员与相关决策者有关系,那么游说支出会提高8%到10%。换句话说,关系户的溢价是能力者的两倍。考虑到样本中平均每次游说活动的花费为63200美元,这也就意味着,关系户的价位比普通从业者要高5056到6320美元。

研究者还发现,白宫的工作经验也能提高一位游说者12%的价位。与共和党的关系要比与民主党的关系更值钱。当共和党掌权时,共和党游说者会更加积极地使用他们手上的关系。

此外,游说收入还会随着选举周期产生变化。当与游说者们有关系的政党主政,他们的游说回报明显更高。当与游说者有关系的政客被选下台,他们的收入会有明显下降。与此相反,并没有证据表明,专家型游说者的回报会随着他们所处政策领域的热度的提升而增长。

总的来说,“找关系、走后门”并非中国政治领域的独有现象,在美国的游说行业中,游说者的关系同样比能力更获市场青睐。当然,这并不是说美国的游说行业完全沦为了权钱交易的温床,一无是处。如果游说者刚好既有专业能力,又善于发展人脉关系,他们往往能更有效地向决策者传达相应的政策建议,这在客观上为决策者提供了更多的决策参考。

参考文献

  • Bertrand, Marianne, Matilde Bombardini, and Francesco Trebbi. “Is it whom you know or what you know? An empirical assessment of the lobbying process.” The American Economic Review 104, no. 12 (2014): 3885-3920.

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