“境外势力” 如何插手美国内政?

最近特朗普的通俄疑云闹得沸沸扬扬。境外势力插手一国内政,通常在感情上很难被一国人民接受。但是,其实美国有着让 “境外势力” 插手的合法途径——游说。

在最近的研究中,来自卡内基梅隆大学和范德堡大学的两位学者分析了 2007 年到 2010 年间的两万多条游说档案,发现共有 144 家外国政府在美国开展游说活动,其中有 87 家外国政府直接游说美国国会议员、同他们 “走关系”。

如何合法干预美国政治?

自美国建国以来,一直都有外国势力试图干预美国政治。直到 1938 年,为阻止德国纳粹在美国不断扩大影响力,美国最终立法通过了《外方代理人注册法案》。该法案为外国政府和企业游说美国政策提供了合法的渠道,但该法案也列举了大量限制条件。

第一,外国势力必须雇佣美国本土的代理人。这些代理人通常是华盛顿的游说公司。类似于中国旧社会的买办阶层,美国的游说人员主要负责代表外方利益联系美国的官员、媒体和智库。

第二,该法案要求任何代表国外利益参与美国政治公关的组织向美国政府备案并每半年提交一次游说报告。报告内容包含被联系政客的姓名、联系日期、联系方式(电话、邮件或面谈等)以及讨论的内容。如果被联系政客为国会议员,那么游说报告还须包含具体的联系对象(是幕僚还是议员本人)。

第三,法案还要求为国外利益代言的游说者在游说报告中列举他们在美国竞选活动中的捐款数额。

第四,未按时提交报告或者编造虚假内容的游说者将受到刑法严惩,包括 5 年监禁和 5 千到 1 万美元的罚款。

外国势力在美政治活动

研究者的主要研究对象为 2007 年到 2010 年外国政府在美国国会的游说活动。研究者搜集了 20606 份包含电话或面谈的游说记录,覆盖了游说公司与国会成员(73.5%)、联邦政府官员(18.8%)、媒体(2.9%)以及其他组织(4.8%,如智库、工会、企业、大学和非营利组织)的联系记录。

在针对国会成员的游说记录中,有 77.9% 的游说活动针对议员的幕僚,而只有 22.1% 的游说活动直接联系国会议员本人。众议院的直接联系(23.4%)要多于参议院(18.9%)。

在这四年间,外国政府花在联系美国国会成员上的资金总共是 1.8 亿美元,每个政府平均花费 257 万美元,这还不包含花在法律咨询、媒体、行政官员等方面的咨询费用。如果把后者加进来,那么所有外国政府在四年间花在影响美国政治的总花费达到 8.2 亿美元。

有趣的是,游说公司对民主国家的收费标准要低于对威权国家的收费标准,因为国会议员往往更愿和民主国家打交道,从而降低了游说成本。

那些同时为国内和国外客户代理业务的游说公司平均与 6.4 位国会议员有联系,而那些只为国外客户代理业务的游说公司则平均只与 0.7 位国会议员有联系。议员们平均每年与 3.23 家游说公司通电话或进行面谈。

在这一期间,利比里亚的游说花费最多,高达 9000 万美元,其次是韩国(7900 万美元)。值得注意的是,中国大陆在这几年中的游说花费仅为 380 多万美元,而台湾地区的总花费接近 1000 万美元,因而后者在游说活动的数量、质量上都远高于前者。

平均而言,每一个外国政府在观察期内雇佣了三家游说公司,联系了 54 位国会成员。最常见的游说政策包括美国的军事部署、武器买卖、核安全、关税政策和对外援助。

相对于那些没有游说美国国会的国家,游说过的国家通常会在《纽约时报》上占据更多的版面、有更低的人均 GDP,也更有可能是美国对外援助的接受者。

研究者还发现,竞选捐助有助于帮助游说企业获得接触政客的机会。尽管美国不允许外国组织直接作出政治捐款。但是,外国组织可以通过游说公司来间接达到向政客捐款的目的——大约 4% 的游说活动发生在捐款后的30天内,这种情况在针对国会领导层的游说活动中尤为常见。

干预美国政治的诀窍

基于 2007 到 2010 年间的 2 万条游说记录, 研究者发现接触政客的机会聚集在很小一部分游说公司,这些公司倾向于招募国会议员的前办事员或者前同事作为说客。与此同时,政客们也将更多的接触机会分配给国会的前雇员或前成员。 因而,政治关联在游说活动中所起的影响值得关注和怀疑。

当然,已有研究表明,政治关联在股市、政府贷款和投资等领域发挥着广泛的作用。问题是,在华盛顿,政治关联是如何被转化为政策影响力的呢?什么因素会决定一个政客的耳朵、让他们选择倾听一方而非另一方的观点?

研究者认为,政治关联可以带来更多接触政客的机会。第一,关系众多的游说者可能拥有更好的能力、知识、专业技能或个人魅力,这些能力有助于将政策方案推介到立法过程。

第二,政客可能只相信与她有关联的游说者,但不相信与其他政客有关联的游说者。第三则是关系众多的游说者更擅长打包政治献金,并将其输送到选举过程中。

研究者发现,客户们更愿意花大价钱雇佣有关系的游说者去接触政客。研究结果表明,游说者每多联系一位国会成员,游说费用就可以提高 0.8 到 1 个百分点。但如果这位国会成员和游说者在事先就存在某种关系,那么游说费用就会提高 5.4 到 5.6 个百分点。考虑到样本中平均每份报告涉及的游说费用为 279335 美元,上述 4.6 个百分点也就意味着每半年 12849 美元的差异。

反过来,游说公司也更倾向和更频繁地联系与他们有关系的政客。相对于普通的国会成员,那些在国会领导层(如众议院发言人、两党领袖以及两党党鞭)和关键委员会(如资源划拨、武器、预算与外交事务等)任职的政客更常被游说。当一位政客在国会领导层和关键委员会任职时,游说者与她的政治关联也最值钱。

总之,政治关联的重要性决定着政治接触的数量和质量。上述研究发现说明,并非只有美国政府能干预他国内政,其他国家也可以借助合法的渠道干预美国内政。积极了解和参与美国的政治运作过程,将有利于为中国政府和企业在美国赢得更有利的地位、甚至对于解决台湾问题和周边领土问题都有重要的意义。

参考文献

  • Kang, Karam, and Hye Young You. “The Value Of Connections in Lobbying” Working Paper.
  • You, Hye Young. 2014. Three Essays on Lobbying. Doctoral dissertation, Harvard University.

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