人民代表大会如何代表民意?

XINHUANET中国人民代表大会(人大)是 “装点门面” 的 “橡皮图章”?还是对民众诉求有响应和能代表的机构?人大代表如何代表民意?政府对人大重视吗?政府如何驯服人大代表?

对于这些重要问题,一直缺少系统性的理论和实证研究,使我们无法深入理解人大的功能与限度。普林斯顿大学的荣瑞·特鲁克斯(Rory Truex)在其新著《使威权运转起来:当代中国的代表性与响应性》(Making Autocracy Work: Representation and Responsiveness in Modern China),试图发展一种崭新理论,并通过丰富的实证材料刻画和解释中国人大不可或缺的政治功能。

通常认为,政府的代表性和响应力只能存在于民主体制,威权体制即便有,也只是徒有形式而已。但是,该书认为威权体制同样可以让代议制运转起来。总体来说,过去研究主要基于竞合与权力分享这两种理论对威权体制的代表机构进行解释。两种理论认为,威权体制的执政者之所以容许代表机构的存在,主要是为了吸纳和拉拢政治精英和反动派领袖,籍此避免他们对既有政权的威胁。但是对中国来说,这些理论都无法解释人大的存在与功能。因为中国是一党执政,不存在实质意义上的反对党或其他有组织的反对派,所以没必要拉拢异己者。人大也不是中国的核心权力机构,所以不是政治权力分享的载体。

那么,为什么中国会有人大?这是因为威权体制面临一个两难抉择的治理困境,即一方面需要及时体察民情,避免民众怨怼和群体性事件爆发,从而可能威胁执政基础。另一方面,如果开放民众言论,有可能触及关乎执政基础和生死存亡的根本性问题,而这是难以回避或置之不理的。因此,执政者必须在代表性和回应力的问题上把握一个合理的度,既不能装聋作哑或不闻不问,也不能完全放开或放任自流。与此同时,执政体制也需要发展有效的工具,使代表机构按照执政者的意图行为,并同代表机构达成默契或共识。

为此,该书提出了一个核心概念,就是 “有约束的代表性”(representation with bond)。换句话说,人大的代表性是有限度的和有选择的,因为在封闭与开放之间存在广阔的活跃带。在不涉及政治改革的 “弱偏好” 议题上,人大代表可以大声疾呼,积极为百姓代言请命,而政府也会对此予以积极回应。但是在关乎执政基础的 “强偏好” 议题上,人大代表则选择装聋作哑,即便他们提出了政府也不会回应,以避免威胁执政基础。

政府通过人大可以获得信息收益,但也需要付出注意力代价。虽然人大代表可以为政府提供有关民意民情的一手信息,但是也可能引发民众的关注,甚至可能适得其反,推动民众抗议乃至威胁执政基础。该书通过一个简单的理论模型,刻画了执政者、民众和代表机构三个主体之间的互动关系,并据此解释代表机构为什么及如何代表和响应民意。该书提出了四个核心命题,并基于人大代表的二手数据、民众的调查实验、人大代表和官员的深度访谈、上市公司高管的人大代表身份及其回报等多种来源的数据和研究方法验证了这些理论命题。

首先,执政者会回应人大代表的提案,特别是不关涉政治改革的议题,这可以说明人大的确是政府的代表机构。其次,人大代表的提案能够反映民意,而不完全是政府意见的回音壁。再次,政府为人大代表提供了职业回报和其他方面的收益,这些激励可以确保人大代表对执政体制的忠诚度。最后,配合不错和表现较好的人大代表会得到方方面面的好处,这使他们同执政体制 “同呼吸共命运”。归根结底,代表机构是执政者的代理人,而不是民众的代言人。

人大代表主要通过投票选举、参加文件起草会议和提案等三个渠道发挥作用和施加影响,其中又以提案的影响最强。人大的信息公开程度不高,这使外界很难评估其运作与影响。幸运的是,海南省人大公开了所有人大代表的提案及政府部门的回复情况。对海南省人大的研究显示,人大代表的提案多数都得到了政府的认真对待、高度重视和贯彻落实。虽然海南省不是最典型的省份,但这至少说明人大的声音得到了政府的关注,有些还得到了积极回应。但是,这是一种有限度或局部性的回应,因为这些提案均不涉及执政体制的核心政治问题,而全部都是为了使民众更满意的民生议题。从人大代表的反馈来看,他们多数认为自己的声音被政府听到和重视,并为问题得到关注和解决而满意。与之相比,改革倾向较强的人大代表却感到不满,因为他们的提案很难 “落地有声”。

许多民众认为人大代表装聋作哑,提案涉及的议题无关痛痒,但是实际情况的确如此吗?对网民的调查实验显示,民众与人大代表之间存在很强的一致性和默契性。民众支持的改革议题,如果有强烈的政治意图的话,就不会得到人大代表的支持。民众支持的主张如果不涉及政治,就会得到较强的响应力。

对全国各省民众的调查显示,民众的诉求的确反映在了人大代表的提案中,说明人大代表对民众的疾苦感同身受。民众关心的社会问题,也会被人大代表发现,并以提案的形式进入人大议事日程。从时间变化情况来看,当一些社会热点事件发生时(如汶川地震、温州动车事故、三鹿奶粉事件、北京空气污染 “爆表”),相关的议题(如地震救灾、动车安全、食品安全、环境治理)也会进入人大代表的视界。但是,对于反腐败、村民选举、公共安全等涉及国家利益和执政基础的政治敏感事件发生时,人大代表的提案并不会随之增加,说明人大的政策响应力是有选择和有限度的。

虽然人大代表的提案反映了民意,但也有可能只是政府官员的授意。对江西省人大代表提案和省领导讲话的研究显示,人大代表同民众保持紧密联系,而并非是政府的 “传声筒”。人大代表的提案议题有八成不同于政府官员,相近的议题也通常是人大代表先于政府官员提出。与政府官员的讲话相比,人大代表的提案更能反映民众的诉求。换句话说,人大代表在积极为其选民的利益奔走呼号,而不是对政府官员的指示随声附和。尽管在政治改革方面人大代表不得不保持沉默,但在民生问题上则毫不含糊。就此而言,人大代表的确是自下而上的问责和响应,而非自上而下的传达和命令。

人大代表的行为受到现有体制的激励和制约,使其行为有度而不越界。一方面,各级人大对人大代表进行培训和社会化,使其能够正确履行职责并维护执政体制。另一方面,通过激励结构的安排,使人大代表的遴选和继任都同其履职情况挂钩。通过职前培训,使人大代表认识到其肩上的重大使命、责任和义务。与此同时,通过培训 “定规矩”,使人大代表明确其政治立场,并保持同执政体制的一致性。由于只有县乡人大代表是由选民直接选举的,县以上人大代表都是各级人大逐级间接选举的,且对候选人的数量和资格审查都有严格限制。这使政府对人大代表的遴选可以施加较强的影响,以便让其满意的人大代表入选,而把潜在的 “制造麻烦者” 排除在外。

对全国人大代表的研究显示,提案数量较多的人大代表得到再次当选的概率也更大,进入人大常委会和工作委员会的可能性也更大。但是,如果人大代表的行为越界或过于激进,那么就几乎不可能再次当选。这种制度安排使人大代表对民众采取 “选择性同情”(selective empathy)的策略,在敏感性较弱的民生议题上可以大声疾呼,但在敏感性较强的政治议题上则不能 “越雷池一步”,否则就会丧失代表权。

除了政治教化和职业激励,人大代表还受其他方面的激励和控制,即职位 “租金”。对上市公司的研究显示,公司高管如果是人大代表,可以利用这个 “金字招牌” 一样的身份得到许多投资机会,并进而获得更高的收益和利润。特别是对于民营和中小企业来说,人大代表的“光环”效应比国有和大型企业更强。有趣的是,甚至在这些高管被宣布当选人大代表的当天,就可以拉高其所在公司的股票价格,说明资本市场对政治信号的强烈反映。换句话说,人大代表的职位本身就可以带来各种看不见的声望和看得见的收益。

进一步研究发现,人大代表是一种有效的政治关联,使相关企业可以获得更强的政策影响,并能够得到更多的外部支持,比如提前了解国家政策走向、获得政府优待和银行贷款,以及得到投资商和商业伙伴的信任。受到这种强力激励,人大代表更愿意同现有体制形成 “命运共同体”,并与执政体制保持一致。不仅作为人大代表的企业高管可以从中受益,其他人大代表同样可以受益匪浅。特别是对于当选人大代表的普通民众来说,他们在其生活的地区和工作的部门,都得到了更大的支持和收益。但是,人大代表的直接收益并不多,这是因为外在激励太强可能抑制内在激励(如为人民服务),并会激化民众对公器私用和贫富差距的不满。

该书的主要证据来自胡温时期(2008-2012),但是该理论是否具有一定的适用范围?为什么人大会形成目前这种状况?为此,该书对人大制度进行了历史分析,重点关注三个重大事件,分别是 1957 年 “鸣放”,1977 年改革开放,八十年代末政治风波,将其发展历程分为四个阶段。历史的教训是要避免 “一管就死,一放就乱” 的极端做法,而在两者之间求得一个动态微妙的均衡。这项研究对中国人大的历史发展过程和脉络进行了梳理,指出政府从其历史汲取了经验和教训,并逐步发展和完善了人大代表制度,使其成为执政者的有效代表机构。

人大的设立、废弃、残存与演进,同领导人的个人特质和经历密不可分。比如,毛泽东推崇人治和群众运动而不信任官僚机器,这使他将人大架空。邓小平推崇法治,同人大的命运感同身受,这使他重新恢复人大的功能。与此同时,民众的不满和要求,也让政府意识到人大的重要性,而不得不同时发展和限制人大。来自民众的不满和威胁,推动政府完善人大的代表作用和信息功能,使执政合法性得到稳固。来自人大代表的 “越界” 行为,则让政府不得不收紧人大的代表功能,并将其限定在有限尺度之内。人大历史的钟摆就在这几股力量的角力中摇摆,并逐渐实现持续微妙的动态均衡。

该书期望效仿和比肩罗伯特·帕特南(Robert Putnam)的经典著作《使民主运转起来》,通过多种方法揭示 “使威权运转起来” 的秘钥。该书提出的理论说明,威权体制的代表机构可以规避政府对其 “一管就死,一放就乱” 的尴尬格局,使代表机构可以 “带着镣铐跳舞”,游刃有余而不逾规。与国内极化或一边倒的极端观点相比,该书采取了较为缓和的折中主义或中间道路。无论是维护还是批评人大的观察者,可能都需要心平气和地以证据说话,并理解彼此的共识所在。人大代表的确不能像西方民主国家的议员那样唇枪舌战,但也并非完全没有任何作用和影响的 “稻草人”。理解中国改革也需要采取类似的立场,即承认中国的现实国情和特殊性,并同时肯定不断触底和逼近核心的努力。

该书认为,中国的人大机构是自上而下地对执政党负责,而不是自下而上地对民众负责。一方面,它不完全是毫无意义的 “橡皮图章” 或 “政治剧场”,而是的确发挥了对上提供反馈信息和对下代表民众呼声的作用。另一方面,人大代表也不像他们所宣称的那样,比西方国家更加民主,因为的确在许多重大政治议题上,他们更支持执政党而不是民众。经过了历史上这两个极端之间的来回摇摆,人大机构逐渐走向成熟并演进成为目前的稳定形态。在影响力、代表性、租金和收益等方面,该书都验证了人大机构的有限回应特征。

该书认为,尽管对中国人大机构的研究发现可能对其他国家不具有代表性,但仍然可以促进人们理解政治代表机构的细微差异和微观机制。与此同时,满足四个条件的国家(如古巴、老挝等),在政治代表方面可能会与中国相似。这些条件包括:有议会,不存在真正的反对党,资源不够富足,人们达到了基本教育和福利标准。就此而言,中国人大机构同其他国家的议会或政治代表机构存在异曲同工之处,而这为比较政治研究打开了大门。

该书对人大的研究,可以解释为什么中国执政体制是有韧性和持久生命力的,即通过不断的试错和学习而逐步完善体制,使其能够适应新环境和新挑战。该书也说明,尽管没有西方式的民主选举,中国政府也同样可以通过人大去代表和响应民意,并可以实现体制稳固和长治久安。但是除了人大以外,中国还有政协、信访等许多广开言路的方式。除了人大的信息功能以外,它的象征意义和合法性价值可能更为重要。这些问题,是未来研究可以关注的议题。

参考文献

  • Truex, Rory. Making autocracy work: representation and responsiveness in modern China. New York, NY: Cambridge University Press, 2016.

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头

发表评论 | 阅读0条评论

欢迎真知灼见!