主管机关的妙用:非政府组织的政策参与

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传统的公共政策理论相信,只有在民主社会中,具有相同政策偏好的组织和个人才会通过政策网络形成政策倡议联盟(Advocacy Coalition),以求影响政策。西方传统理论认为,在中国的条件下,政策变动很难充分反映大众的偏好。然而,在即将出版于 Governance 期刊的一篇论文中,Jessica Teets 反驳了这种观点。通过对中国环保组织的实地考察,研究者指出,中国的非政府组织可以利用其主管机关接触到政策制定者,从而利用政策网络实现政策倡议。这一过程与民主社会的机制并无太大的不同。

研究者首先回顾了政策网络(Policy Network)在政策制定过程中的作用。简而言之,政策网络有助于传递信息,改变政策制定者的看法和观念,反应公众需求,同时也可以联系到其他利益相关方和更多的政策制定者。然而,对于非西方民主制度下的政策网络及其结构的研究却相当匮乏。研究者相信,她的结论能够弥补这一空白。

研究者针对大量的环保组织进行了总共 70 起实地访谈。结果显示,有别于以往认为的大量非政府组织仅仅通过个人人脉来开展活动,环保组织其实会与主管机关建立共同的政策利益和目标,来促使主管机关推动特定政策。由于中国政府要求非政府组织必须拥有一个主管机关以进行官方注册,这一策略在环保组织中拥有广泛的基础。通过主管机关和主管领导,环保组织构建了它们的政策网络,并借此进行政策倡议。同时,这一网络也对环保组织提供了财政和政治支持。典型的例子就是民间环保组织通过挂靠官方组织获得财政支持,并以官方组织的名义展开活动。

研究者还发现,环保组织通常通过对政府官员提供技术培训,推动试点项目以及分享最新研究成果等方式来促进共同政策利益,维护其政策网络。研究者强调,这些行为的重点是要通过共同利益而非个人关系,与主管机关建立联系并维护政策网络。研究者相信,基于个人关系的政策网络虽然有效,但其对政策推动的效果有限。只有基于共同政策利益的 “专业政策网络” 才是最好的政策参与工具。研究者在论文中通过对 “自然之友” 和 “全球环境研究所” 两个中国知名的民间环保组织的详细分析和对比证实了其观点。

本文的研究向我们揭示了民间非政府组织如何通过其主管机关建立政策网络,独立地影响政策变动的机制。尤为重要的是,本研究显示出非政府组织的主管机关注册机制并不像传统认为的那样只是限制了非政府组织的发展。通过主管机关和主管领导,非政府组织反而获得了新的政策倡议的渠道和机会。同时本研究也显示,个人人脉和关系——在过去长期被认为是中国非政府组织运转最重要的资源,重要性正在逐步下降。越来越多的非政府组织选择通过共同政策利益等更 “机制化” 的方式来维持其政策网络,参与政策过程。

当然,非政府组织在中国的生存环境相当复杂,变化也相当剧烈。正如研究者指出的,近年来中国逐步推行了非政府组织的 “直接注册” 制度,要求非政府组织不再寻求主管机关,而直接向民政部门注册。研究者相信,这一制度会对中国非政府组织的政策参与产生负面作用,因为这一制度剥夺了非政府组织通过主管机关建立政策网络,联系特定政策制定者的机会。同时我们也应该注意,由于环保领域目前在中国社会属于比较开放的领域,研究者基于环保领域的结论是否可以推广到诸如劳工、女权、计生等比较敏感的领域,还有待观察。然而,无论如何,这项研究都像我们揭示出了中国非政府组织对政策变动的影响力并显示出,中国社会虽然没有西方那样的民主制度,却仍然可以在政策制定过程中与公众进行互动。这对于我们观察中国政府的政策制定过程无疑具有重要的意义。

参考文献

  • Teets, Jessica. The power of policy networks in authoritarian regimes: Changing environmental policy in China. Governance. 2017;00:1–17.

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