中国政府为何热衷“普法”?

legal report在威权政体里,政府和司法机构往往是一种“水火不容”的关系。因为前者追求是不受约束地使用权力,后者希望的却是把“权力关在笼子里”。既如此,威权政府理应尽可能少谈法律,省得给施政制造“不必要”的麻烦。

有趣的是,中国政府是一个反例。大约于八十年代左右,中国政府就开始利用媒体进行全国性的“普法”,培养市民的法律意识。政府的考虑何在呢?

研究发现,“普法”运动带来了两个重要成果:

第一,中国市民对司法机构产生了较好的印象。根据MichaelsonRead在2001年与2002年分别于北京(1,124个住户)和6个省市农村(每省市调查一个县,共2902个住户)进行的调查结果,大约七成的北京市民对司法机构持正面评价,比1984年在芝加哥进行的同类调查高大约10%。另外,虽然只有约45%的中国农村居民持正面评价,但相比起芝加哥的市民,他们持负面评价的比例少了约7-8%(约为28%比36%)。

第二,在国家铺天盖地的“普法”宣传下,Gallagher & Yang在研究中国工人的法律动员情况后,指出媒体正成为工人最重要的法律知识来源。

最近,华盛顿大学的Susan Whiting在她的一篇发表于《比较政治学研究》上的文章又指出:“普法”运动可能存在第三种后果——有助政体合法性的提升。

这个发现是通过一项调查实验得到的。

首先,Whiting在中部地区挑选了两个处在同一省份并在地理位置、经济发展状况和农村人口比例等结构都非常接近的县,于2007年先进行了一次有关法律援助政策认知状况的调查。之所以挑选法律援助这项政策作为研究对象,是因为法援是“普法”过程里一项重要的政策支持,在意识到有政府资助后,市民可能更愿意在纠纷解决过程中使用法律。

接着,Whiting的团队和其中一个当地政府(实验组)合作通过电视和报纸媒介进行了长达一年的“普法”宣传。并于2008年在两个县又进行了一次和2007相同的调查。在这样的研究设计下,假如两个县的市民在一年的时间里对法援政策的认知存在显著的差异,“普法”宣传很可能就是原因。

调查实验的结果显示,实验组在接受“普法”宣传、知道法援政策的存在的市民比例由2007的11.2%上升至2008年的16.4%,而在对照组,这个变化只有0.3%。不过更为重要的发现是,“普法”宣传的干预竟然还增加了市民对地方政府的信任,而且增加的幅度由县级依次往下减少,到了村一级已经没有显著效果。

Whiting其后通过访谈在文章后面的部分指出,造成这一结果的原因很可能是“普法”运动影响了市民对政府绩效的认知:他们在遭遇到纠纷时可能从政府里得到援助,可以被理解为政府为民众做了些事,这增加了他们对地方政府的信任,即便他们未必真的会使用法援。另外,由于法援中心在地方上是由县级政府统一管理,政府层级越往下越没能力提供该项政策,也就能解释为何政治信任的增加呈依次下降的趋势。

政治信任在比较政治学的研究当中经常被视为是反映政体合法性的指标,因此中国政府热衷“普法”的一个可能原因是,这种法律宣传有助增加政体的合法性。然而,需要注意的是,Whiting的研究设计完全没考虑实际的法律使用经验带来的影响。恰恰在这点上,开篇提到的Gallagher和Michaelson等人的研究均不约而同地指出,中国市民对司法机构的正面评价的原因很可能只是因为他们从没真的和司法机构打过交道。在考虑了实际使用经验后,事实上市民对于司法机构的评价就发生了明显的逆转。Whiting虽然在文章里引用了上述两人的研究,亦并未回应他们的疑问和证据。

总括而言,Whiting的这篇研究的主要贡献是在研究设计上。由于有了一个为期两年的追踪数据,这容许她可以应用比既有研究更严谨的统计方法进行分析。不过,即便Whiting发现媒体宣传有助提升政治信任,这或许只能说明中国的“普法”作为某种意义上的政治宣传,做得很成功。而不是“依法治国”的成功。假如连实际的法律使用经验也一并考虑,结果是否仍然一样呢?恐怕是未知之数了。

参考文献

  • Michelson, E., & Read, B. L. Public attitudes toward official justice in Beijing and rural China. In M. Y. K. Woo & M. E. Gallagher (Eds.), Chinese justice, (2011):169-203. New York, NY: Cambridge University Press.
  • Mary Gallagher & Yujeong Yang. “Getting Schooled: Legal Mobilization as an Educative Process”, Law & Social Inquiry, (2016), first view.
  • Susan H. Whiting. “Authoritarian ‘Rule of Law’ and Regime Legitimacy”, Comparative Political Studies, (2017), first view.

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