“空降兵”vs“直升机”:基层维稳哪家强?

伴随着中国经济的快速增长,信访量和群体事件居高不下,社会稳定压力也日趋凸显。如何维护社会稳定(“维稳”),成为政府执政合法性的关键所在。

基层政府是维稳的先头兵,而乡镇干部在其中发挥至关重要的作用。那么,什么样的基层干部维稳更在行?是 “空降兵”、还是 “直升机”?

所谓 “空降兵”,是指由组织外派担任乡党委书记;而 “直升机”,则是指在本地一路升迁上来的乡党委书记。来自山东大学等三所高校的研究者对比了 “空降兵” 与 “直升机” 维稳行为的差别。

研究者使用了中国社科院对 120 个农村的调查数据。这些农村遍布 6 个省份、30 个县,每个村有 20 户人接受访问。调查者在 2000、2005 和 2008 年走访三次,询问村民上访和群体事件的情况。

研究者将当地乡党委书记进行分类。如果党委书记不在其家乡的乡镇任职,且就任前在县级以上政府部门担任副科级职务,就将其定义为外派书记(“空降兵”)。如果乡镇长就任前在本乡镇任职,就定义为本地乡镇长(“直升机”)。结果显示,受调查的乡镇有 49% 的书记是外派的,32% 的乡镇长是本地的。

考虑过地区差异的影响后,与本地书记相比,外派书记治下的乡镇还是发生了更多的上访和群体事件。就具体的上访类型来看,外派书记导致更多的群体上访和越级上访,特别是 30 人以上的群访和向市级以上政府越级上访的情况。

当外派书记与本地乡镇长 “搭班子” 时,上访和群体事件数量并没有十分突出。这说明本地乡镇长在一定程度上对外派书记发挥了制衡作用。上访和群体事件数量主要在书记与乡镇长都是外派时才会显著增加——即二者都是 “空降兵” 的情况。

那么外派书记在应对上访和群体事件方面的表现如何?研究显示,外派书记同本地书记在解决维稳问题方面差别不大。但是就上任书记未解决的历史遗留问题来说,外派书记更不愿意触碰;与之相比,本地书记更愿意去解决这些棘手案件。

此外,在处理上访和群体事件方面,外派书记也更倾向于强制 “截访” 或拘留上访人员,或者采取暴力或施加压力,使村民认为他们受到了不公正待遇。如果有一个本地乡镇长 “搭班子”,外派书记这样做的可能性就会降低。

那么,为什么 “空降兵” 与 “直升机” 的表现会有这样的差异?

研究者认为,外派的乡镇党委书记一般会很快调任和升迁,所以多会奉行短期主义的权宜之计。与之相比,本地人或本乡镇升上来的党委书记,会更多考虑如何长期维护社会稳定。

作为 “外人”,“空降兵” 们的目的很明确,就是尽快干出政绩并得到提拔。为此,他们更关注如何增加财力并推动经济增长,这可能因为触及民众利益而会诱发民众怨怼、并导致上访和群体事件的爆发。他们对维稳会采取短期取向的强硬态势,即便这会滋生更多的维稳难题,恶性循环并遗患无穷。他们可能由此留下 “烂摊子”,但却会 “拍拍屁股走人”。

相反,作为 “自己人”,“直升机” 对本地情况更为熟悉,同本地人有更深厚的关系网络。他们更有可能因为工作业绩而升任本地的乡镇党委书记,因此有长期执政的信念。他们更加熟谙民众不满的根源,也懂得如何对症下药、才能一劳永逸地解决维稳症结。

这样的差异,不恰当地借用奥尔森(Mancur Olson)的比喻,就是 “座寇” 与 “流寇” 的区别。“流寇” 打一枪就换一个地方,没有激励去长期经营和维持秩序。“座寇” 则不然,会尽心尽力地维护秩序,细水长流以获得长期受益。

值得一提的是,这样 “内外有别” 的情况在其他层级的政府官员中也同样存在。比如,另一项对中国省级党委书记的研究显示,与外地调任的书记相比,本地升上来的书记在医疗和教育等民生投入更多,而在基础设施建设方面的投入则更少。这不是因为他们对本地的了解或经验有差别,而是因为本地书记得益于本省干部的助力而仕途顺利,因此想通过发展本省回馈他们。

这项对乡镇党委书记的研究表明,与内部升上来的 “直升机” 相比,外派的 “空降兵” 党委书记在其任期内会招致更多的上访和群体性事件,而他们也更倾向于动用强制力来应对访民。这可能源于 “空降兵” 比 “直升机” 更关注短期绩效。

这引发我们对当今政策的思考。中国各级政府采取 “改土归流” 的干部回避政策,即主要领导干部异地任职、原则上不允许在其家乡地任职。这对于规避 “地方诸侯” 和裙带关系具有重要作用,但也导致许多负面影响。就乡镇政府而言,任用本地乡镇长对于外派党委书记有很强的制衡作用——这是否也是可以讨论的改革方向呢?

参考文献

  • Hou, Linke, Mingxing Liu, Dali L. Yang, and Ji Xue. “Of time, leadership, and governance: Elite incentives and stability maintenance in China.” Governance (2017), DOI: 10.1111/gove.12286.
  • Persson, Petra, and Ekaterina Zhuravskaya. 2016. “The Limits of Career Concerns in Federalism: Evidence from China.” Journal of the European Economic Association 14 (2): 338-374.

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