美国式“跑部钱进”

Washington, DC在中国,“跑部钱进”是指各地政府通过“驻京办”的关系网在各部委跑动,寻求资金和项目的过程。近年来,“跑部钱进”时常被各方批评,因为它既容易引发腐败和浪费,又会加深区域发展的两极分化。但由于中央的政治经济资源对地方经济增长、官员政绩具有重要影响,地方政府对“跑部钱进”具有难以遏制的积极性,“跑部钱进”多年来屡禁不止。

然而,“跑部前进”并非中国特色。在过去几十年中,美国各级地方政府也逐渐兴起了到首都向联邦政府寻求项目和资金的做法。到2010年代,在首都华盛顿的游说团体中,有12.3%来自于各州和地方政府(美国地方政府特指州级以下政府),主要方式为设立“驻华办”或雇佣专业游说公司。

当然,美国式“跑部钱进”有其不同于中国的外在表现和内在原因。与各类行业利益集团影响联邦政策的方式类似,美国地方政府的“跑部钱进”也主要表现为“游说”。来自于右派(意识形态偏向共和党)所控制的州下属的左派(意识形态偏向民主党)城市表现最为积极。并且,参与游说的城市往往拥有收入不平等严重、种族构成多样等特征。从联邦资源分配的角度看,这些城市的游说活动确实为它们带来了丰厚的回报。

地方政府如何游说联邦政府?

美国政府于1995年颁布的《游说公开法案》,为研究者了解地方政府的游说活动提供了便利。该《法案》要求各类利益集团定期提交游说披露报告。报告需要包含游说活动的各类详细信息,例如购买游说服务的客户,游说服务的提供者,各项开支详细记录,游说时间,游说议题和相关法案。

从1999年到2012年,美国政府机构提供了42154份游说披露报告。提交这些报告的政府机关包括城市,县,乡镇,校区,州级政府,政府协会,政府官员协会。研究者重点搜集了人口在25000以上的1262个城市在1999到2012年间提交的报告。这些城市总共提交了13858份游说报告,在14年间花费了3.67亿美元游说资金。其中,有541个城市至少提交过一次游说披露报告,另外721个城市从未提交坡露报告。119个城市的游说开支超过100万美元,35个城市的游说开支超过2百万美元。在541个提交过游说报告的城市中,平均游说开支为68万美元。来自路易斯安那州的新奥尔良市的游说总支出最高,该市雇佣过20家游说公司,提交过189份游说报告,总开支为730万美元。

在一万多份城市游说报告中,有4789份报告提到了预算问题。其他常见议题包括交通、城市开发和环境。这些游说活动通常主要针对参、众两院的议员。上述报告有97.2%由外包的游说公司所提交,只有2.8%由城市政府亲自提交。

游说背后的深层原因

美国城市为何游说联邦政府?来自哈佛大学和范德堡大学的研究者认为,其中一个重要原因是城市政府和州级政府的意识形态冲突。尽管美国的联邦制度规定联邦政府和各州政府相对独立,州级政府不受联邦政府直接控制,但在州级以下,州级政府对大部分城市政府拥有非常大的影响。由于州级政府通常是按照其自身政治偏好来分配预算,当城市政府的偏好与州级政府的偏好不一致时,公共产品供给不足的问题就容易出现。这种情况下,城市政府就可能会向联邦政府申请资源。

当一个城市遇到公共产品短缺的问题时,主要有三个选择:第一,提高税收;第二,游说州级政府;第三,游说联邦政府。然而,美国市级政府的财政自主性有限,大多数城市财政收入要么来自州政府的补助(由既定的财政公式决定),要么来自于财产税(由地产市场决定)。市级政府征收工资或营业税的权力很大程度上是由州级政府决定。至于第二个选择,其前提仍旧是州级政府与市级政府的偏好一致。对于右派州级政府下属的左派城市,前两个选择都缺乏可行性。因而,这类城市拥有更强的激励向联邦政府游说额外资源。

具体来说,美国左派选民对公共产品拥有更高的需求,左派控制的州通常会提供更多的公共产品。因此,公共产品供给不足的问题最容易出现在右派控制的州,尤其是在右派控制的州下属的左派城市。

为了佐证上述分析,研究者根据各级政府的意识形态将它们化分为蓝州(即左派控制的州)、红州(即右派控制的州),和蓝城、红城。从游说活动的角度看,蓝州内的蓝城与红城的游说参与率都在43%左右,但红州内的蓝城游说参与率为56%,远高于红州内的红城参与率38%。类似地,从支出的角度看,蓝州内的蓝、红城市的游说开支都为23万美元左右,但红州内的蓝城开支为63.5万美元,远高于红州内红城的开支19.7万美元。总之,红州内的蓝城最有可能选择游说联邦政府。蓝州内的红城则明显更少地参与游说互动,因为它们更少面对公共产品供给不足的问题。

研究者还发现,在控制了人口、政治和财政等因素后,城市与州级公共产品供给的缺口显著影响了城市参与游说活动和提高游说开支的决定。具体来说,城市人均开支与州级人均开支的差异每增加1美元,一个城市参与游说活动的概率会提高 0.05%,游说开支会提高230%。

此外,当一个城市拥有常驻联邦政府的民主党代表时,它就会更有可能游说联邦政府(所谓“朝中有人好办事”)。 种族差异和收入不平等同样也是城市游说活动的重要决定因素。当一个城市的种族越多样,收入分布越不平等,它就越有可能向联邦政府游说;而当一个城市的财政收入中已经收获大量财产税和转移支付时,它选择游说的可能性就会降低。

“跑部”真的就能“钱进”?

在确认了参与游说活动的城市类型后,接下来的问题是:城市政府能否通过到首都游说收获实惠?研究者考察了2008到2012年的联邦专项转移支付。大多数从联邦转移到地方的资助都需要遵照严格的公式进行分配,但专项补助则为城市提供了通过游说来获取资源的机会。

值得注意的是,如果冒然对游说活动和联邦资助之间的因果关系作出判断,会导致潜在的反向因果和机制混淆的问题。一方面,如果城市已经有很高的概率获得联邦资助时开展游说活动,那么游说的作用很可能会被高估。另一方面,如果城市是在亟需专项拨款时才进行游说,那么游说的作用就可能会被低估。为了解决上述因果推断问题,研究者使用华盛顿与某一城市是否存在直飞航线作为分析突破口来进行研究。美国城市官员通常是亲自到华盛顿会见游说专家,游说专家再安排城市官员与参众两院的议员见面。因而,城市航线可以影响游说活动的时间与成本。

数据分析结果表明,游说开支每提高10%,联邦专项资助就会提高5%到10%不等。考虑到游说开支的绝对规模远小于联邦专项资金,这一回报无疑极为丰厚。

那么城市政府为何能够游说成功呢?研究者认为,当一个城市政府决定到华盛顿游说,它也是在向联邦议员们传达地方选民的政治偏好,从而让联邦议员拥有选举激励来为地方争取项目资金。

如果游说的回报这么丰厚,为什么会有城市不参与这项活动?研究者列举了几个可能的原因。第一,城市或许并不清楚游说的效用;第二,城市对公共产品的偏好本身就很低,因而会倾向于征收更少的费税,而非为游说支付成本。最后,如果地方官员感觉自身在竞选活动中非常安全,他们就可能并缺少游说联邦政府的激励。

考虑到与州级政府的意识形态冲突会在财政上将一个城市政府置于不利的境地,研究者认为,游说活动可以被视作一个有效的矫正机制。它为城市与联邦政府提供了沟通机会,从而成为联邦代议制度的有力补充。

参考文献

  • Goldstein, Rebecca, and Hye Young You. “Cities as Lobbyists.” American Journal of Political Science. Forthcoming. http://www.ajps.org

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