食药监局资源增多,民众就对食品安全担心减少?

来源:www.gov.cn

中国各级食药监局纷纷加大财力、人力和物力的投入,期望强化监管能力并提升民众的食品安全感。但是,食品安全丑闻数量居高不下,民众对食品安全的担忧也没有实质性降低。为什么监管部门的“砸钱烧脑”,并没有带来预期的民众“买账”?

过去十年是中国食品安全事件的高发期,也是民众对食品安全感到最为担忧的时期。毒奶粉、苏丹红、肉毒素、黑心作坊等一系列食品安全丑闻的爆发,一而再地挑战着民众脆弱的食品安全心理防线。与此几乎同期发生的,则是中国各级政府部门对食品安全的逐步重视和大量投入。无论是最严《食品安全法》的颁布,还是食品安全监管机构改革,亦或是大量财政和人力资源的投入,都在彰显政府部门向食品安全问题宣战的决心。

但吊诡的是,笔者与刘鹏的研究显示,监管资源的投入并没有让民众对食品安全更加放心。而通常认为,资源投入会导致监管情况有所改观。为什么会发生这种有违常识的现象?

研究显示出,有两方面的因素使监管资源投入并没有转化为监管能力和合法性,进而影响了民众对监管体系的信心。首先,资源的分配合理性和利用效率不高,跨部门合作不力,影响了监管能力的提升。其次,在谣言四起和媒体曝光的情况下,监管部门成了疲于应付的“消防员”,在风险沟通与舆情管理方面的投入不够,使监管体系的合法性得不到强化。

增加监管资源可以降低食品安全担忧吗?

中国过去多年爆发的区域性和全国性食品安全丑闻,使政府部门高度关注食品安全问题,并将其提升为关乎民生福祉的重大政策问题。随之而来的是法律法规的健全,监管机构的持续改革,以及财政和人力资源的加大投入。

一般认为,监管部门之所以监管不力,同其缺乏足够的财政、人力和技术资源有关。如果没有充裕的财力、人力和物力支撑,监管部门就等同于“没有牙齿的老虎”。特别是在“道高一尺魔高一丈”的食品安全行业,不法分子不断升级造假技术,令消费者和监管部门防不胜防。

如果把中国食药监局的财力和人力同其他国家(如美国)相比,就会发现,近些年来其总体规模和增长情况都值得关注。但是这些资源投入的增加,是否让民众对食品安全更加放心?民众的食品安全感是否有所提升?

研究人员分析了2013年中国30个省会城市6000多位居民的抽样入户调查数据。结果显示,省市食药监局的财力和人力投入虽然在稳步增长,但民众对食品安全的担忧没有显著降低。在把有关食品安全感的有关因素考虑在内以后,研究发现,一个地区食药监局的人均财政投入并不会明显影响当地居民的食品安全感。值得注意的是,研究结果甚至显示,地方食药监局的人均职员数量越多,当地居民的食品担忧程度甚至越高。研究还显示,一个地区的食品安全丑闻被披露的次数,并不会明显影响资源投入对食品安全感的影响。这说明监管资源投入对食品安全感的影响,并不会因为食品安全问题的严重程度而发生改变。

钱也有了,人也有了,为什么老百姓对食品安全还不放心?

为什么资源投入并没有提高民众的食品安全感?研究人员通过同监管人员和消费者深度访谈,发现了导致这二者之间关系断裂的关键原因:监管资源不等于监管能力;资源投入也不会自动转化为能力提升。食品安全监管需要加大抽检巡查,但财政资源的投入并没有流入奋战在一线的基层监管部门,这使监管能力得不到强化。大部门制改革增加了食药监局的工作人员,但其他部门调入的人员通常缺少专业训练和工作经验。

民众的食品安全感同监管部门的风险沟通密不可分,但在这个方面的机构设置、资源投入和人员配备则相对不足。并且,监管部门主要关注客观的食品安全事件、抽检次数、合格率等客观数据,而对民众的主观感受和满意度则缺少足够重视。所以,客观绩效的提高也没能带来主观感知的改善,出现“叫好不叫座”的尴尬。

食品安全绝不是食药监局的一家之责,而是涉及其他政府部门和社会组织的问题。但是,不同部门之间的协调力度不够,甚至监管部门内部都无法做到步调一致。与此同时,民众普遍缺少食品安全知识,容易受不实报道和网络谣言的左右。

这项研究表明,不应想当然地认为,只要政府重视并投入资源,就可以一劳永逸地扭转食品安全形势。只有将增加的资源用在“刀刃”上,加强基层监管能力建设和风险沟通职能,才有可能让民众食品安全感的稳步提升。与此同时,赢得民众的合法性支持和信任,增强监管部门的“软实力”,也是有效提升食品安全感的关键所在。

参考文献

  • Ma, Liang, Peng Liu. 2017. “The missing links between regulatory resources and risk concerns: Evidence from the case of food safety in China.” Regulation & Governance, forthcoming.

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