“数人头”也是一种国家能力

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陈宇茜 / 政见特约观察员

为什么一些南欧国家一直存在逃税偷税问题?为什么有的国家不能有效阻止内战爆发?为什么有的国家在公共服务的提供上总是效率低下?

在很大程度上,这些问题背后都有着同一个原因:政府并不知道发生了什么!

南欧诸国之所以长期存在逃税问题,一个重要原因是国民经济中很大一部分只用现金交易,而没有留下任何可以被政府看到的书面记录。内战和骚乱不能被及时制止,很可能是由于基层的监控缺位,“上面”不知道“下面”发生了什么。而公共物品的有效提供,则依赖于国家知晓人们对公共服务有着什么样的需求。

也就是说,国家要想实现对社会的有效治理,就必须获取足够的社会信息,并能够有效地处理、分析这些信息。换句话说,至关重要的是国家“读到”并“读懂”社会的能力。

在政府尝试去“读”社会的诸多手段中,“数人头”无疑是最基本的一种。在古代,许多君主就为了征兵和征税而统计人口。当现代意义上的人口普查出现在18、19世纪的欧洲时,意味着国家的功能不再局限于国防及维护公共安全,而开始关注人口管理和经济发展。在当代,人口普查数据更是被广泛用于确定选举名额、分配资金、提供公共物品等方方面面。

然而,我们应该如何衡量国家“数人头”的能力高低?我们是否可以对不同国家的“数人头”能力进行跨时空比较?最新的两篇政治学论文为我们提供了一些思路。

普林斯顿大学的Melissa Lee和马克斯普朗克学会的Nan Zhang用“可读性”(legibility)这一概念来概括国家获取社会信息的能力。在两位研究者看来,“可读性” 包括两方面:(1)国家获取了多少关于公民及其活动的信息,(2)这些信息是否口径一致、是否能被官员所理解——换言之,信息需要被标准化,比如通过出生证、财产登记等形式。

Melissa Lee和Nan Zhang通过一个国家人口普查中年龄数据的准确性来测量社会在国家面前有多少“可读性”。年龄数据的不准确,通常是因为居民没有足够的年龄意识,或者人口调查员难以接触到需要被记录的人口。这两种情况,都说明国家和社会之间的接触较少、国家获取社会信息的范围有限、国家“读到”并“读懂”社会的能力低。

通过分析12个国家的省级数据,研究者发现:在控制经济、地理、时间等因素的情况下,“可读性”越高的省份,不但所得税总额越高,且所得税收入与所在省GDP相比的比率越高。分析跨国数据,则发现更高的“可读性”与更低的婴儿死亡率、更高的成人识字率和更高的小学入学率相关联。

研究者认为,这是因为当国家能够获得公民的可靠信息时,国家便能有效地监控个人行为,从而能够更好地控制集体行为中“搭便车”的行为、维持社会秩序。因此,社会在国家面前“可读性”越高,国家攫取社会资源的能力越强、提供公共服务的情况越好。

上述研究所关注的是二战后时期,而隆德大学的几位研究者则关注了从法国大革命到二战之间的150年历史。这几位研究者以一个国家是否有可靠的全国人口普查、全国性统计机构何时成立、是否定期发布统计年鉴作为测量国家获取信息能力的指标。

这项研究发现,人口普查往往先于全国性的统计机构出现,最后才是统计年鉴的定期发布。在早期,一个国家出现人口普查的时间和全国性统计机构的设立时间往往间隔很久。而到了19世纪中叶以后,两者间隔则显著减小。

进一步的数据分析则发现,无论在19世纪还是20世纪,富有的国家都比贫穷的国家更有可能具备较高的获取信息能力。而政体和信息能力的关系则不那么明确。在20世纪中期,大多数民主国家相对非民主国家都具备更高的获取信息能力。而在19世纪,拥有最高水平信息能力的国家却都不是民主政体。

这两篇文章对国家获取信息能力的探索还比较初步,也没有试图检验明确的因果关系。相比结论,它们更重要的贡献在于:通过巧妙地运用数据,提出了测量国家获取信息能力的可行方式,并使得在较长历史时段内和多个国家之间比较这种能力的高低成为可能。

参考文献

  • Brambor, Thomas, Agustín Goenaga, Johannes Lindvall, and Jan Teorell. “The Lay of the Land: Information Capacity and the Modern State.” STANCE Working Paper Series 2016(2).
  • Lee, Melissa M., and Nan Zhang. “Legibility and the Informational Foundations of State Capacity.” The Journal of Politics 79(1), 118-132.

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