政府下放国企是“远距离恋爱”惹的祸?

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在中国经济体制从计划经济向市场经济转轨的过程中,国有企业改革是重中之重。国企改制强调“抓大放小”,少数重点企业被保留,而大量企业被民营化或下放到地方政府。

清华大学的黄张凯、北京大学的李力行、中国人民大学的马光荣和世界银行的徐立新在最新一项研究中,利用1998-2007年间中国所有国有企业的数据,从信息与分权视角对国有企业下放的影响因素进行了研究。

研究发现,当国企与其主管政府之间的地理距离越远时,越有可能被下放到下一级政府去管辖——这是因为地理距离越远,主管部门越不能有效掌握下属企业的具体信息。尤其在沟通成本较高地区、企业绩效更加不确定的行业,地理距离对国企下放的影响更强。

但是,对于处在战略性行业的央企而言,地理距离对国企下放的影响相对较弱。这说明,政府会为了控制经济制高点,而将影响国计民生的经济命脉企业掌握在手中,哪怕这可能会影响监管效率。

地方性信息与国企下放

与计划经济体制相比,市场经济体制具有更强的效率优势。这体现在它对私有产权的保护所激发的强力激励,以及市场主体都可以利用其所掌握的信息作出更高效的决策。激励、所有制、产权等因素都在此前研究中得到验证,但是地方性信息的重要作用却没有得到足够重视。

1990年代中期以来,中国国有企业改革强调“抓大放小”,许多央企被下放到地方政府,省市企业被下放到县乡级政府。这些企业的主管部门决定是否分权,且下放的权力比较彻底。

哈耶克在其1945年的经典论文中指出,地方性信息是理解经济体制的效率的关键,并在政府分权决策中扮演重要角色。分权改革有利于国有企业发展,因为这可以降低国有企业的监督和信息成本。

与在北京的中央政府部门相比,企业所在地的政府对企业的监督更加有力,因为他们掌握了更多信息,可以随时随地进行核查。特别是那些企业绩效很难衡量,或者沟通成本比较高的地区,下放国企更加有利。

但是企业分权也有一定的局限,在某些情况下仍然需要集权。比如在军事国防领域,需要控制经济制高点,以确保经济命脉和国家安全。此外,对于具有环境外部性的企业,需要将其问题内部化,就像京津冀一体化去治理环境污染一样。对于一些复杂的问题,可能还需要利用高层知识去解决,而不完全是为了得到地方性信息。

如果上级政府无法有效监督主管企业的下级政府,则下放国企效果可能更糟。比如国企下放也可能使地方政府与企业“走得更近”,导致地方割据和监管俘获,出现政企合谋的问题。因此,下级政府会有很强的动机去游说上级政府,获得监管国企的权力和收益。此外,也可能是主管部门为了谋求私利而分权,因为这样可能更容易从中分赃。

中国国企下放果真如此吗?

研究人员利用1998-2007年的中国工业企业数据库,将其中近两万家国有企业作为研究对象。由于企业的隶属关系较为复杂,所以它们将国有股本超过30%的视为国有企业。在此期间,有8.6%的国企下放。

当国企的监管从较高一级政府下放到较低一级政府时,就可以被视为下放。例如,央企下放由省或市级政府管辖,或者省级国企下放到市县级政府管辖。

地方性信息通过国企所在区县同其主管政府的地理距离加以衡量,因为经济地理研究认为地理距离具有重要的信息作用。地理距离越远,意味着“山高皇帝远”,政府对国企的具体运转就缺乏实际观察和监督。

研究显示,无论是对所有国有企业,还是对中央、省级和市级隶属的国有企业而言,同主管部门的地理距离越远,越有可能被下放到下一级政府。该研究的发现验证了哈耶克的知识理论,即地方性信息对企业分权决策至关重要。

国有企业也可能民营化、兼并或破产,但是研究发现地理距离并不影响这些重组情况。民营化的企业可以从市场获取信息,而不完全依赖于政府,所以地理距离的影响会减弱。

多数国有企业没有发生民营化或其他变化,但有2%的被上收,即主管部门从下级转为上级政府。研究显示,与上级政府的地理距离越近,越有可能被上收。这从反面说明了国企下放同地理距离的关系。

政府可能是为了把企业下放到市场更大或行业集聚的地区,但是结果显示这种可能并不存在,企业同上海等经济中心的地理距离并不影响其下放与否。

以省内人均道路里程数来衡量沟通成本,研究显示路网越密集的省份,地理距离对国企下放的影响越弱。

以企业业绩(全要素生产率和销售利润)在不同产业和年份的离散程度来衡量企业绩效的不确定性,研究显示企业绩效越不容易衡量,地理距离对国企下放的作用越强。

就战略性产业而言,地理距离仅对央企下放产生了显著作用,而并不影响非央企的下放决策。战略性行业的央企不会被下放,但是隶属省市政府的企业会下放,这说明经济制高点主要是针对战略性产业的央企而言的。

研究人员以企业与其主管部门下一级的政府之间的地理距离,来衡量可能发生的地方监管俘获,并没有发现它对国企分权的影响。使用地区腐败指标(如企业娱乐性开支)加以分析,也没有发现政府监管俘获的证据。

这项研究表明,中国的国企改制在一定程度上遵循了哈耶克的理论逻辑。中央政府会把距离较远的国有企业下放,特别是表现差的中小企业。在企业绩效难以考核和沟通成本较高的地区,距离较远的国有企业更有可能会被下放。但是在战略性行业的中央企业,为了控制经济制高点,地理距离对分权的影响会较弱。

值得注意的是,随着信息技术的发展和通讯成本的降低,地理距离对企业分权的影响会变小。但是,这并不影响地方性信息对企业监管的重要性,因为它可能会换一种形式继续影响政府对企业的管理。

参考文献

  • Huang, Zhangkai, Lixing Li, Guangrong Ma, and Lixin Colin Xu. “Hayek, Local Information, and Commanding Heights: Decentralizing State-Owned Enterprises in China.” American Economic Review, forthcoming (2017).

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