特朗普要干四年,他的行政命令会“待机”几年?

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奥巴马在任 8 年,行政命令 (Executive Order) 签了 270 多条;特朗普上任两周,已经签出 8 条,其中叫停 “奥巴马医保”、在美墨边境造墙、暂停七个穆斯林国家签证发放等引发轩然大波。如果再加上以退出《跨太平洋伙伴关系协议》为代表的总统备忘录,特朗普总统可算 “勤政”。

在美国政治体系中,行政命令是总统单方面向政府机构下达如何行动的指令。这种政策工具的依据是宪法中规定总统的行政权,有法律效力,也使总统拥有自由裁量权。行政命令的下达是单方面行动,学者普遍把总统颁布行政命令的数量、频率、领域、趋势视作分析美国总统权力的重要因素。

在去年的总统选举中,没有人知道特朗普在美墨边境建墙的说法是真是假;如今,一道行政命令让墨西哥总统直接取消访美行程。既然行政命令有法律效力,那么特朗普颁布的这些行政命令会想法律一样持续下去,彻底改变美国吗?

不尽然。从 1937 年到 2013 年,美国总统颁布了 6158 条行政命令。这些行政命令后来的命运各不相同:18% 的行政命令被修改、8% 的行政命令的效力被后续新的行政命令取代、25% 的行政命令被废除。一个行政命令颁布后,遭遇第一次修改的平均年限是 5 年,被废止的平均年限是 13 年。多数针对行政命令的修改发生在 10 年内,有些改动甚至 20 年之后还在继续。

就像特朗普一样,不少新总统上任的第一件事就是撤销前任的行政命令,特别是新总统和旧总统不属于同一党派的时候。奥巴马上任后就通过新的行政命令,目标就是针对小布什之前扩大总统保留执政期间敏感档案不公开特权的行政命令。此前,里根、克林顿、小布什上台时无不挥舞行政命令武器。

修改、“覆盖”、撤销,在美国总统行政命令这块 “太岁” 头上动土的可能不是同一个人,但一定还是一位美国总统啦。那么,行政命令的 “待机” 时间究竟有多长?为什么有些行政命令 “续航” 时间会更久?“短命” 的行政命令由啥特征?

美国范德堡大学学者 Sharece Thrower 的一份最新研究认为,行政命令的待机时间与行政命令本身的特性以及行政命令所处的政治环境变化相关。研究搜集了 1937 年至 2013 年的行政命令,使用比例风险模型进行生存分析,讨论行政命令到底有多 “坚挺”。

Thrower 在研究中提出若干假设。首先,行政命令反映总统个人价值倾向,但程度受国会限制:国会反对总统愈强,总统颁布行政命令愈少、内容愈收敛,但这种在意识形态上 “打了折扣” 的行政命令 “待机” 时间却更长。换句话说,国会总体政治价值观和总统差别越大,政府政策会更温和,倾向于两党都能接受。

其次,颁布行政命令的授权源自宪法,但总统颁布行政命令往往不仅依靠职务 “天赋” 权力,也要援引国会法案等具备民主代表制的法律权威。因此,继任总统撤销某个行政命令时,会考虑该行政命令有没有强有力法律依据,避免招致国会、利益集团反对。另外,无论是谁,坐在总统宝座上总要尽可能扩大权限,维护先前有强大合法依据的行政命令,有助于获得更多支持。当然,总统也会仅凭宪法权力推动相对现状更激进的行政命令,但这种命令容易被继任者推翻。

1952 年,杜鲁门总统在朝鲜战争期间通过行政命令控制因劳资纠纷无法正常运营的钢铁厂。这一行政命令被最高法院推翻,也说明了那些明显违反了法律的政府行政命令,其效力最弱,“续航” 最短。

第三,在类似选举年、离任年等敏感时期,总统要为自己或党派政府政治支持,会谨慎行使单边权力,但也不排除那些经济政绩优秀、有强有力国会支持的总统在敏感时期会更激进,比如撤销一些行政命令。也就是说,遇到有选举压力、政治资本有限的总统,行政命令可以多 “待机” 一段时间。

第四,当出现意识形态的激进变化,特别是新的执政联盟与先前政府目标发生本质性变化,先前总统颁布的行政命令就危险了。即颁布行政命令的总统和现总统价值观不同,这种行政命令持续时间不会太长。

最后,总统意识形态的变化未必会影响所有领域,特别是那些拥有强有力法律基础和政治势力支持的行政命令,它们的存在会优先于总统推翻那些 “不顺眼” 行政命令的欲望。也就是说,权威基础薄弱、又遭遇价值观不同的总统,这样的行政命令存续的时间相对更短。

研究者对上述假设赋值,引入 “距离” 变量来衡量总统之间意识形态差异、总统—国会关系等,并对行政命令的公开曝光率、总统任职年份、通胀率、支持率等变量进行控制。

生存分析结果基本证明上述假设。在政治两极化的政府中出台的总统行政命令,被撤销可能性相对低 20%。拥有强有力法律权威基础的行政命令确实比那些仅凭宪法权力颁布的行政命令存续时间更久。

价值观不同,行政命令撤销可能性增加 27% 至 31%。意识形态抵触的总统,价值观距离每增加一个标准变量,后续总统撤销之前总统行政命令的可能性增加 15% 至 17%。总统和国会之间立场差异每增加一个标准变量,行政命令撤销可能性增加 16% 至 20%。现任总统支持率每增加 1%,撤销先前行政命令可能性增加 4% 至 5%;而选举年那些没有政治资本的总统撤销先前行政命令可能性减少 65% 至 79%。

在战争、经济困难、选举年或总统第一年颁布行政命令与行政命令存续时间没有显著影响。但总统任期最后一年颁布的行政命令,撤销可能性相对较少,这或许因为即将离任的总统颁布行政命令的争议性不强,或总统更希望与继任政府妥协,让自己的相关政策在离任后作为遗产存续下去。

从政策内容上看,外交行政命令相对国内政策被撤销的可能性小 24%。那些涉及领域更广泛的复杂行政命令更可能被撤销。从政策曝光率上看,被《纽约时报》提到的行政命令撤销可能性增加 14% 至 18%,被总统在公开场合提到的行政命令被废除的可能性增加 41% 至 67%。

基于这样的分析,不禁会产生这样的疑问:如果一个总统特别在乎自己的政治遗产,在知道自己的行政命令可能会被继任者修改或撤销的前提下,他该如何行动呢?现在的问题是,特朗普在乎自己的政治遗产吗?

参考文献

  • Thrower, S. (2017), To revoke or not revoke? The political determinants of executive order longevity. American Journal of Political Science. doi: 10.1111/ajps.12294

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