特普朗指控中国为汇率操纵国,美国法律怎么说?

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覃霄 / 康奈尔经济政策研究生

特普朗竞选期间最喜欢说的词之一是中国,最爱挂在嘴边的是中国不但偷走了美国人民的工作,还大量榨取了美国人民的钱财。 在2016年十一月的彭博电视采访中,当特普朗的经济顾问Judy Shelton被问到特普朗是否会真的打击中国贸易时,Shelton非常确定地回答:“他(特普朗)是个说到做到的人。”

自1994年克林顿在位期间的美国指控中国为汇率操纵国后,克林顿总统后的两任总统,小布什和奥巴马,都曾在竞选期间主张针对中国操纵汇率这一行为采取强硬措施,但他们在上任后,却都被批评没有兑现竞选时的诺言。而现在,新选总统特普朗和当年竞选时的小布什和奥巴马一样,许诺对中国操纵汇率予以惩罚。特普朗曾斥责中国操纵汇率,还发誓会在出任总统的第一天就宣布中国为汇率操纵国,并且威胁要对中国进口商品征收45%的惩罚性关税。

一.中国不符合美国于2015年定义的汇率操纵国的标准

那么,特普朗这次对中国是汇率操纵国的说法有没有道理呢?根据美国2015年颁布的贸易便利化和贸易执行法(Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015),中国要被列为汇率操纵国,需要满足三个条件:(1)中国的双边贸易顺差大于200亿美元(这一数值约占美国国内生产总值的0.1%),(2)中国的国际收支经常账户顺差大于中国国内生产总值的3%,(3)中国在外汇市场上进行了持续的单边干预,即在一年内重复购买了超过该国内生产总值2%的外汇。然而,中国并不完全满足这三个条件。

中国满足第一个条件。根据美国人口普查局的数据,中国作为美国最大的贸易伙伴,2015年时中美的贸易总额超过了5500亿美元。这一年,中国出口美国商品价值比进口多了整整四倍,达到了3671亿美元。到了2016年,这一贸易顺差数据有所下降,但还是高达3193亿美元。

以2015年中国国际收支平衡数据来看,中国刚好满足第二个条件,但以目前2016年的数据来看,中国不满足。国际收支经常账户通常包括商品贸易收支(有形货物的进出口)及服务贸易收支(旅游,保险,银行等)。根据中国国家外汇管理局的数据,2015年中国国际收支经常账户贷方季度收入总额为167807亿人民币。2015年中国国际收支经常账户借方季度支出总额为147220亿人民币。2015年度国际收支经常账户顺差为20587亿人民币,2015年中国国内生产总值(GDP)为676708亿人民币,经常账户约占GDP的3.04%,即2015年的数据满足第二条件。截至2017年一月,中国国家外汇局还没有公布2016年第四季度和2016年国内生产总值,但从目前的情况来看,中国在2016年不满足第二个条件。对比2015年同期,2016年前三个季度贷方收入略有下降,借方支出也有所下降,2016前三个季度的国际收支经常账户顺差为11374亿人民币,对比2015的前三个季度顺差额14714亿人民币,要降低了3340亿人民币。美国财政部也指出,截至2016年6月,中国国际收支经常账户已经降至2.4%。

中国也不满足第三个条件。虽然中国是拥有外汇储备最多的国家,但美国财政部指出,从2015年8月至2016年八月,中国卖出了超过570亿美元的外汇。2016年12月的数据,中国外汇储备早已从40000亿人民币跌为30105.17亿美元,这一数字表示着中国的外汇储备已倒退回2011年的水平。

2016年四月,美国财政部发布的美国主要贸易伙伴外汇交易政策的报告也证实了笔者的计算和结论。这份报告指出,美国财政部并没有发现满足三个条件的国家,即没有国家现在被裁定为汇率操纵国。但是,有五个经济体因为满足了三个条件中的两个条件,被美国列入汇率操控监视名单(“Monitoring List”)。其中,中国,日本,德国,和韩国因为满足了第一条和第二条条件而被监视。

值得强调的是,即使一个经济体满足全部三个条件,2015年的美国贸易便利和执行法也规定了若干补救计划。该法不仅要求财政部对该经济体进行一个更全面的分析,还同时保留了行政酌处权:如果该行为(将该经济体列为汇率操纵国亦或是对该经济体做更全面的分析)会对美国经济产生负面影响或威胁国家安全,则可以放弃此类行动。该法同时规定,美国总统必须开始加强与满足三个条件的经济体的双边合作。如果一年后的双边谈话没有效果,该经济体未能采取适当的政策纠正汇率低估和问题盈余,总统就可以采取防御行动。

也就是说,即使中国满足这三个条件,如果特普朗想要将中国列入汇率操纵国并采取行动,他也起码要等上起码一年半的时间。这有两个原因:第一,财政部的下一次报告发布时间为2017年4月。第二,如果中国在该报告中符合了三个条件,该法规定美国必须用一年的时间用谈判的形式和中国解决问题,而不是马上采取强硬措施。如果中国拒绝改变,那么最早可以让特普朗采取强硬行动的时间为2018年4月。

请注意,上文提到,该法规定总统需要用一年的时间与该经济体探讨汇率低估的问题,即该法默认操纵汇率即低估汇率。而大众也认为中国一直在人为地压低人民币汇率,因此增加中国出口品的国际竞争力。但是,这种论调早已不适用于如今的中美汇率。事实上,许多专家指出,近几年中国一直在努力稳定人民币汇率,使其不要贬值过快。

二.其他制裁手段

除了有把中国定义为“汇率操纵国”加以制裁以外,特普朗有其他打击中国贸易的方法吗?有!作为总统,特普朗有两件“秘密武器”,但是各有局限。

第一件武器,是1977年的国际紧急经济权利法International Emergency Economic Powers Act (IEEPA)。该法特许总统可以在面对“任何全部或大部分在美国国外的,对国家安全,外交政策,和美国经济的异常和极端威胁”时,可以调查,限制,废除,防止或者禁止美国管辖内的任何贸易往来。而“异常和极端威胁”并不是难以达到的,特普朗可以将国家经济衰退和来自他国的贸易冲击结合起来,上升到对美国经济“异乎寻常的威胁”的层面上来。虽然该法案时间很短,只有五个月,但是他可以向国会申请延长该法。

第二件武器,是1974年的颁布的贸易法中的第122节:“当美国遇到严重的国际付款问题,例如:(1)要解决严重的美国国籍收支赤字,(2)防止美国在外汇市场的明显贬值,(3)与其他国家合作以纠正国籍收支的不平衡时,”该法案特许总统可以在针对特定产业:(a)在进口商品上加不超过15%的关税,(b)采取进口配额制以限制进口,(c)同时施行(a)和(b)。也就是说,特普朗可以以应对国际收支逆差为由,执行对中国的贸易报复,虽然时间不得超过150天。

总之,中国不符合美国财政部于2015年颁布的对汇率操纵国的标准。并且,如果特普朗如他所说想要对中国所有进口商品加税,那么他起码需要一年半的时间才能行动。 但不可否认的是,如果特普朗坚持对中国进行制裁,他也有一定的权力对中国施行经济制裁。参考中国对经济制裁的一贯的回应,中国很可能“人若犯我我必犯人”。2009年时,回应奥巴马总统对中国轮胎的惩罚性关税,中国对美国出口鸡肉也进行了报复性加税。

参考文献

  • Eckaus, R. S. (2004). Should China Appreciate the Yuan?
  • Hovi, J., Huseby, R., & Sprinz, D. F. (2005). When do (imposed) economic sanctions work?. World Politics, 57(4), 479-499.
  • Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015
  • The Trade Law of 1974
  • U.S. Census Bureau (1985-2016). Trade in Goods with China. Retrieved from https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html
  • 中国国籍收支平衡季度表,中国国家外汇管理局
  • U.S. Department of the Treasury Office of International Affairs (2016). Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States.

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