印度民主中的“九龙治水”

图片作者:Adam Jason Moore

政客何时才会督促官僚提供公共服务?来自纽约大学的Saad Gulzar和独立学者Benjamin J. Pasquale分析了印度《国家农村就业保障计划》(世界上最大的就业发展项目,以下简称《计划》)在近五十万个村子的实施情况。经过对比由单一政客监管的辖区和由多个政客监管的辖区,研究者发现前者的政策实施效果要显著高于后者。该研究印证了一个简单的道理:政治责任的边界划分对于政策结果拥有重要意义,如果政客无法通过付出努力赚取相应的政治资本,就不会有激励去督促官员工作。

政客如何领导官僚

关于现代民主的一个经典问题是,选举能否带来更高的公共服务水平?无数中外学者已就这一问题争论了上百年。一方面,信奉选举式民主的人们往往以欧美发达国家为例,认为选举可以有效地对政客实施问责,从而让他们有动力去监督官员的工作。但另一方面,我们在亚非拉诸多国家中看到,民选政客引发了大量贿选、相互扯皮、买卖官职、裙带关系以及社会经济长期停滞等负面现象。

那么问题来了,民选政客在哪种情况下,才会督促官员改善公共服务?在政客与官员的关系上,通常来看,政客关心的是官员如何帮助他们捞取政治资本,官员关心的是政客如何保护他们的职位与福利。在这一前提下,当选政客似乎可以通过督促官员提高公共服务水平,持续赢取选民对他们的支持。

但从政客自身角度看,他们的督促力度并非越大越好。政客付出的努力同样需要成本,比如时间、精力和政治风险,因而也存在“过犹不及”的问题。为了实现自身利益的最大化,政客付出努力的水平会止步于边际收益等于边际成本之时。

因此,政客的努力程度关键取决于他们能否有效赚取政治资本。政客只有在能够让自己的努力得到充分回报的情况下,才会积极领导手下官员,提高公共服务质量。

印度的选区重叠问题

决定政客利益权衡和套取政治资本的一个重要因素是权力的共享程度。在选举之后,政客要么独享对官员的影响力,要么与其他政客共享这种权力。

以印度为例,作为“世界上最大的民主国家”,印度选民如今已经超过7亿。印度法律规定,每过一些年都要根据各地人口变动情况,将全部领土重新划分为几千个拥有同等人口的选区(除了印度,日本、肯尼亚、马来西亚、墨西哥、美国等国的选举法律也都规定,至少每10年根据人口情况重新划定选区)。

因而,印度选区和行政辖区任意交错,有些行政辖区被某一个选区完全覆盖,当地官员只须对一个政客负责,可称之为“一龙治水”。但其他行政辖区则被分裂为多个选区, 官员须向多个政客负责,也就是中国人常说的“九龙治水”。

在前一种情况下,政客们可以在动员官员后得到完全的选举回报。而在后一种情况下,政客们即使付出了努力,也很难向选民邀取匹配的功劳。甚至于,当一个行政辖区所牵涉的选区越多,政客们发现,要么很难因为自己的努力而赚取相应的政治资本,要么很难和其他政客共进退,导致对下属官员的影响力不足,最终造成“一个和尚挑水喝,三个和尚没水喝”的窘境。

因此,在预算有限的情况下,政客们会倾向于把力气花在完全由自己控制的辖区。他们付出努力的水平止步于督促自己辖区的净边际收益等于督促共享辖区的净边际收益。其结果是,在共享权力的辖区,名义上能够督促官员的政客越多,实际上对官员的督促越少,从而导致更低劣的政策产出。

世界上最大的就业项目

上述官场难题尽管在实际政策执行过程中造成了诸多挑战,却也为研究者分析政客行为提供了绝佳的研究机会。

印度的《国家农村就业保障计划》被称为“世界上最大的就业项目”。该计划旨在满足印度农村居民对最低工资就业的需求。作为专门针对农村地区的社会保障项目,《计划》的每年成本为60亿美元左右,力求保障每个农户每年至少100天的最低工资水平的就业。村民的工作内容主要包括建设水井,池塘,石子路,和水坝等公共设施。

过往研究表明,这一《计划》已经成功地提高了农村收入水平,为妇女创造就业机会,同时抚平了旱涝时期的经济风险。尽管如此,《计划》的执行情况却极为不均衡,执行力度最大地区的雇佣时间达到每年98天,但执行力度最小地区则为17天。

在《计划》设计理念中,村民一旦需要一份仅供维生的工作,就可以向地方政府提出申请,官员们迅速为村民在附近安排工作场所,村民的工资也会被自动划入到他们的银行帐户之中。但在实践中,村民能否加入《计划》取决于地方政府的运转状况,例如审批文件、提出新项目、选址以及30%资金的自由使用等;而官员行为又反过来取决于政客的督促情况,例如,对官员的选择,对资金流向的操纵,和对开发项目的选择上。

通常来说,政客们之所以关心《就业保障计划》的实施情况,是因为该项目主要由中央和各州出钱,却由地方实施。因而地方政客有机会将资金配置到支持他们的选民之中,宣称项目执行情况是他们努力的成果。

“九龙治水”与“一龙治水”的后果

通过空间数据匹配的方法,研究者成功搜集了印度62万8000个村子之中的46万5000个村子在2013年的就业援助数据。他们评估计划实施情况的主要标准为每个行政辖区接受过《计划》援助的村民数量,和村民参与《计划》的平均工作天数。

数据分析表明,在控制了失业率,种族结构,识字率,农业劳动力,教育设施等因素后,相对于存在多个选区的行政辖区,在那些只存在一个选区的地方,《计划》的实施情况明显更好,比如受援村民的工作天数差异达到9%,全部受援人数差异达到7%。

研究者更进一步地分析了联系政客激励与官僚行为的“邀功”机制,“搭便车”机制和“控制权”机制。“邀功”机制是指,当某一辖区的官员由某一政客单独领导,政客能够因为公共服务的明确改善而轻易的向公众邀功,他们会更乐意向官员施加压力。

“搭便车”机制是指,当某一辖区的官员由多个政客领导,每一个政客都有“搭便车”的激励,因为选民往往并不清楚应该将官僚的行为归功于哪一位政客。即使某一政客付出努力,成果还是会被其他政客所共享。“控制权”机制是指,相对于“九龙治水”的地区,在“一龙治水”的地区,政客享有对官僚更大的控制权,不会轻易被其他力量所掣肘。

研究者经过数据分析,识别了上述三种机制的实际影响。首先,当我们仅仅关注存在两位政客的辖区,如果两位政客分属不同的党派,《计划》的执行情况就更差。这一发现与上述的“邀功”机制和“控制权”机制相符,但却无法支撑“搭便车”机制。

其次,当一个辖区的政治重要性越高(选民越多),“一龙治水”和“九龙治水”的政策差异减小。这一发现只印证了“邀功”机制。

最后,当印度国大党(该党最初引入《就业保障计划》)党员刚好赢得一场选举时,政策绩效会更高。同时,当国大党政客当选时,“九龙”治水的负面影响也减小。这说明国大党的政客更容易因为《就业保障计划》的成功实施而邀功。

参考文献

  • Gulzar, S., & Pasquale, B. (Forthcoming). Politicians, bureaucrats, and development: Evidence from India. American Political Science Review.

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