选择性执法的政治逻辑:睁一只眼闭一只眼为哪般?

Hawkers在许多拉美发展中国家的街头,经常能看到无证小贩兜售各种商品;巡视的警察即使有能力执法,也往往对此视而不见。在这些国家的城乡结合部地区,违章搭建的房屋比比皆是;虽然当地政府很清楚这些建筑的存在,也还是会选择睁一只眼,闭一只眼。巡警和地方政府的这种选择性执法,背后有着怎样的政治逻辑呢?

执行不力还是手下留情?

先前很多学者给出的解释是,上述拉美国家处于经济发展的初级阶段,国家能力较弱,法律条文定义不清晰,所以无法得到有效执行。最近,普林斯顿大学的Alisha Holland教授基于一个新的理论视角——宽容(forbearance)——对选择性执法的出现作出了解释。Holland教授的基本观点是,这种“宽容”实际上是一种针对弱势群体的再分配政策。

这种执法上的“宽容”包含三个重要特征。第一,政府确实有能力执行某项法规,而不是由于执行力太弱以至无法实现目的;第二,宽容是政客有意为之的一种政治选择,而非手下的玩忽职守,或者迫于资源稀缺不得已而为之;第三,政客提供的这种“宽容”是可以随时收回的(revocable):在必要的时候,决策者可以选择遵循条文进行执法。

Holland教授利用拉丁美洲各国对街头小贩和城市违章占用土地的处理,具体阐述了这个理论框架。

智利的无证小贩为何没被取缔?

在智利首都圣地亚哥,警察拥有很强的执法能力,政策执行不到位的可能性很小。然而在某些穷人比较集中的选区,无证小贩还是随处可见。这些小贩经营的店面,也是当地大多数低收入群体成员的主要消费场所。

对于这类店面,警察基本会选择放任自流。他们这么做的原因是什么呢?研究者采访了智利的34位市长,得出的基本结论是,对小贩的“宽容”,是市长们为了连任而“收买民心”的手段。市长们表示,小贩这样的群体很难找到稳定的工作,即使花费时间精力帮他们实现了就业,因为种种原因,他们还是可能重回街头;因此,倒不如实行“无为而治”,给这些人留一口饭吃。

Holland认为,“宽容”政策只会发生在具有再分配意义的事项上;政府不会对所有违法行为都听之任之,特别是社会各阶层都不愿见到的暴力犯罪。他的数据分析显示,低收入选区的无证小贩较之高收入选区,在数量上要多许多,但两类选区发生暴力犯罪的频率却没有十分显著的差别。

违章建筑也有自来水供应?

另一个例子来自秘鲁首都利马和哥伦比亚首都波哥大,那里私自占用土地以及违章搭建的现象十分普遍。有趣的是,明知某些建筑的存在是非法的,政府还是会为居住在其中的居民提供自来水。

当然,两座城市也都发动过整治违章建筑的运动。不过,尽管两地政府的治理技术水平以及执法程序多有不同,最终惨遭拆除的建筑都是寥寥无几。在利马,市长坦言,在中央政府没有出台解决低收入群体住房问题的政策之前,他不会对穷人的房屋进行强制拆除,毕竟,他不想失去他们手中的选票。

在波哥大发生的事情更加令人寻味:大部分被清理的建筑都属于富人群体。波哥大的市长表示,把穷人的房子拆了,他们就会流离失所;而富人拥有的违章建筑大都是建在森林保护区内的度假木屋,拆除之后并不会影响他们的生活。去年一年的时间里,波哥大市就拆掉了16座豪华宅邸。

在实行民主制度的发展中国家,政客对穷人的违法行为“高抬贵手”,很明显是意在赢得选票。那么,在实行威权统治的国家里,政府官员为什么也会用类似的“宽容”政策来获取低收入群体的信任?是为了防止民众的集体行动(collective action)的威胁,还是出于其他目的?这值得未来的研究进一步探讨。

参考文献

  • Holland, A. C. (2016). Forbearance. The American Political Science Review,110(2), 232.

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