美国:工资越高的政府机关越有决策话语权?

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图片来源:401kcalculator

政府机关之间的工资差距居然会影响政府决策?加州大学和乔治梅森大学的两位美国学者根据最近几十年美国各州的政策制定过程后得出结论:收入高的政府机关在决策过程中更有话语权。

研究分析表明,在美国各州,相对于立法机关,行政机关的收入每提高1000美元,它们就会在每一年多提出或采纳大约1条行政条例。

美国各州行政权力的潜滋暗长

在美国历史上,立法机关被视为美国联邦和各州政府中最重要的政策制定者。

在美国联邦宪法中,第一条讲述国会,第二条才讲述总统。在州级宪法中,也规定了以立法为中心的政府,州长通常缺乏以行政否决权为代表的制度性权力。因此,在历史上,美国各州的议会曾被授以“同侪之首”的美誉。

然而,在二战以后,美国各州政府规模的持续增长逐渐打破了既有的权力结构。从开支方面来说,在1940和2000年之间,美国各州公共部门的开支增长了三倍。从工作人员数量方面来说,在1950年代初期,各州及其所辖政府只拥有1百万全职和兼职工作人员,到2010年,这一数字则超过了5百万。

伴随公共部门的增长趋势,行政官僚们大规模正式参与政策过程,各州政府逐渐从“以立法为中心”转变为“以行政为主导”。

从1941年到1980年代,各州政府不断地提高着对官僚们专业水平的要求。为了能在劳动力市场上与诸多企业和社会组织争夺人才,维持官僚队伍的高质量,许多州政府定期对就业市场进行调查,根据市场行情调整官员收入和福利。

而与此相反,在这几十年中,大多数州级立法机关并没有相应的提高专业水平。大多数议员们不仅是兼职参政,而且工资较低,缺乏专业人员的辅助工作。这样的反差致使大部分州立法机关的专业水平明显跟不上当地的行政机关。

专业化水平如何影响公共政策制定?

通常来说,各个政府机关的专业化水平都非常高时,立法机关就可以有计划、有选择地放权给行政机关,并始终牢牢地控制着政策进展。

然而,在美国大多数州,行政机关高度专业化,而立法机关则只是由公民业余兼职。此时权力下放成为了立法机关的必然性选择而非策略性选择,因而行政机关对政策制定的影响会更加广泛。

导致上述现象的原因有两方面。首先,专业化程度相对较低的州级立法机关通常只能起草较为模糊的法令。他们一般制定较为宽泛的政策目标和基调,并让行政机关的官僚们通过制定行政条例来补充政策细节。尽管这种下放决策权力的做法会存在行政机关滥用权力的风险,但政策制定过程中的效率和专业知识则大大提升。

与此同时,在业余立法者的领导下,掌握专业知识的行政官僚们也更愿意利用手中的信息和资源,积极制定行政条例,从而提高专业声誉和维护手中的行政权力。因而,立法机关的局限恰好为行政机关创造了扩大政策影响的机会。

总之,当立法机关与行政机关专业水平的差距越大,立法机关越有可能将决策权力下放给行政机关,行政官僚就会越频繁地参与政策过程,并制定更多的行政条例。

以加州与德州为例,尽管两州都拥有大规模、专业化的行政机关,两州立法机关的专业能力却大不相同。加州议会效仿美国联邦议会,由全职议员组成,专业化水平高,会期长,福利好。因而加州议会拥有知识、时间和资源来主动下放或截留决策权力,并有效监督行政条例的起草和实施过程。

德州议会则由兼职议员组成,每两年的会期限制在140天,每位议员每年的补贴只有7500美元。因而,能力不足的政客们需要依赖职业化官僚去定义问题和制定解决方案。德州议会不得不将大量决策权力下放给行政机关。

一切都归结于收入差距?

鉴于收入水平是决定公共部门从劳动力市场招募的人才质量的主要因素,研究者认为收入水平是测量官员专业技能的合适指标。为了验证上述推测,研究者首先搜集了1990到2010年间的291201条建议条例和292568条采纳条例(有些紧急条例会在未经“建议”的情况下直接采纳)。

行政机关的收入水平是通过计算各州级政府行政部门首长的平均收入取得,平均值为86919美元,范围在54672和131627美元之间。各州立法机关的平均收入为29311美元,范围在279.98和124926美元之间。立法机关与行政机关收入的平均差异为57607美元,范围在13018和96862美元之间。在美国的50个州中,加州的立法/行政收入差异最小,内华达州的收入差异最大。

研究者发现,在控制了各州党派、制度和社会经济因素后,当行政机关与立法机关之间的收入差异提高1000美元,行政机关就会在第年多提出或采纳大约1件行政条例。以路易斯安那州为例,行政/立法收入差异在45819到96862美元之间,将其转化为政策差异,也就是60件行政条例。

这项研究表明,立法与行政机关之间的收入差异决定了专业能力的差异,进而导致了政策过程中的行政官僚参与越来越多,行政机关越来越有话语权。

参考文献

  • Boushey, G. T., & McGrath, R. J. (2017). Experts, amateurs, and bureaucratic influence in the American States. Journal of Public Administration Research and Theory.

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