政策实验:中国特色政策制定方式

中央或地方政府对特定政策的小范围试行,被一些学者认为是中国经济改革相对成功的秘诀之一。这样的地方政策实验为什么有助政策制定?地方政府会在哪些领域进行实验?而实验到底是 “地方主导”,还是 “中央驱动” 呢?

有中国特色的政策制定方式

长久以来,学界对于政策变迁的发生有两种不同观点。一种意见认为,政策变迁起源于特定政治制度内决策者和不同社会群体之间的互动;另一种则认为,政策变迁是政府理性政策设计下的产物。

考虑到目前中国的政策制订仍由政府主导,传统观点倾向采用后一种视角来分析中国。问题是,“纸上谈兵” 出来的政策,执行中效果可能南辕北辙。学界认为,相比前苏联,中国较成功的经济改革得益于 “政策试验”—— 一种有中国特色的政策制订方式。

这种方式的逻辑是:小范围的 “政策试验” 要是成功,就是以小成本解决了现实社会问题。万一失败,政府也是付出了较小的代价、避免了重大的施政失误。

已有的研究大多分析单个案例。为了对中国的政策实验进行 “全景式” 认识,清华大学的梅赐琪教授和合作者分析了 1992-2003 年 《人民日报》 对政策试点的报导,尝试归纳出政策试验的发生规律。

研究者认为,虽然 《人民日报》 并不一定全面,但这些报道不仅搜集方便、也更倾向覆盖存在全国推广可能的政策试点,具有研究的价值。

中央偏好驱动政策实验

“中国特色的政策实验” 有什么样的特点呢?

首先,大部分试验都跟中央偏好的政策领域相一致。所有报道中,经济政策试点占报导总数的 29.08%,农村政策占 19.01%,之后依次是社会福利、环境保护、政府改革等。时间上,这些政策实验的分布也和中央早年特别重视经济效率、近年强调社会可持续发展的施政方针相吻合。

其次,政策试验创新随中央偏好的变化而变化,而非受现实问题驱动。例如,基于前述中央政府施政重点的演变,经济领域政策试点的报导占比在时间上就出现了明显变化:从 1992 年的超过 40%、到 2000 年后的大约 6% 左右。相反,环境保护政策试点的报导占比在 2000 年后不断上升,并在 2003 年达到 20%。

最后,中央和地方 (省或以下) 均可能是政策试点的发动者。三者的比例大约各占三分之一。然而,中央以外的政策试点发动者多集中在经济发达的省份或城市,如北京、上海、山东、安徽、浙江、广东和四川等。换言之,政策试点的发动和一省 (市) 的经济发达程度有着密切的关系。

被忽略的中央政府角色

那么,政策试验的经验又是如何在全国扩散开去的呢?

过往的研究认为,中央会选取成功的地方试验在全国推广、推动政策变迁。在另一篇文章里,梅赐琦等人通过分析中国的住房政策变革,挑战了上述观点。

他们认为,地方政府的角色在政策试验里被过份强调;相反,中央政府的角色则被忽略。事实上,地方政策试验经常在中央的授意下开展。此外,地方的试验到底怎样才算成功,标准也掌握在中央手上。同时,中央也有最终权力决定是否在全国推广地方经验。

更为重要的是,中央甚至会在地方试验没有取得成果前就在全国推进政策改革。这在中国 1988 和 1998 年的住房改革里显得尤为明显。

1979 年开始,中央就持续在西安、南宁、唐山、常州等城市开展了分阶段的住房市场化改革试验。有意思的是,在 1988 年 2 月国务院发布 《关于在全国城镇分期分批执行住房制度改革的实施方案》 时,其实这些地方试验很多还未有结果。这并不符合 “政策试验推动政策变迁” 的描述。

1998 年的房改也出现了不符理论的现象。这一轮房改中的一项重要措施是推动住房公积金在住房市场化中的作用。此前上海 1991 年的相关政策试点经验虽然得到中央的高度评价,但并没有得到推行。直至 1994 年,住房公积金才重新回到中央的政策选项中。研究者认为,这可能与来自上海的朱镕基副总理有直接关系。

无论如何,此案例说明,成功的地方试验并非中央在全国进行推广该项政策的充分条件。相反,至少在房改中,地方试验仅仅是一种 “示范” 作用。

这样的结论带来新的问题。假如地方试验只是提供 “示范” 作用,那么试验的意义何在 (理论上政府可以不经试验就直接作出决策)?示范又是给谁看呢?当然,单独一个案例无法让我们推断因果关系,这里的结论也未必适用于另一个不同的政策领域。关于政策实验,等待未来研究的打开的 “黑箱”,仍然非常多。

参考文献

  • Mei, C., & Liu, Z. (2014). Experiment-based policy making or conscious policy design? The case of urban housing reform in China.Policy Sciences, 47(3), 321-337.
  • 梅赐琪、汪笑男、廖露、刘志林 (2015)。政策试点的特征: 基于 《人民日报》1992-2003 年试点报道的研究。公共行政评论, 8(3), 8-24.

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