“我不是潘金莲!”中国特色的信访制度到底价值何在?

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在电影《我不是潘金莲》中,李雪莲因状告将假离婚假戏真做的前夫不成,一怒之下层层上访,十多年来让地方官员头疼不已。溯本清源,假离婚本不在理,但李雪莲的上访不仅告倒了地方官员,还让后来者提心吊胆,闻上访色变。

在明知上访者无理的情况下,中央政府仍然处分了地方官员,是领导太傻被民意绑架,还是别有用意?对于执政的政府而言,争议颇多的信访制度只是恼人的问题吗?若如此,信访制度又为何屹立不倒?

美国研究者陈婧(音译)在其最新著作《有用的抱怨:信访如何助力中国的分权式治理》中提出信息理论,解释中国为什么可以在保持高度分权的同时,异乎寻常地维持威权体制的生命力。

研究者认为,信访信息、抱怨管理和政策反馈这“三大法宝”,可以帮助政府收集有用的民众抱怨,助力其治理国家并赢得合法性。民众对政府的不满,看似是值得警惕的威胁,实际上却可能是维护政权稳定的有用工具。

三种理论解释“中国奇迹”

许多观察家对中国蓬勃持久的生命力感到惊讶,并认为“中国奇迹”是无法理解的迷思。

作为威权体制代表,中国在财政、经济、行政等方面的地方分权却相当令人瞩目。向地方高度分权的威权体制,面临两个阵线上的挑战:来自民众的不满和来自地方官员的操控。更要命的是,地方官员可能和民众联合起来,共同对抗中央政府。

但在中国,民众却对中央政府普遍信任。这是为何?已有的三种理论认为,中国的体制韧性可以用强制力、收买人心和协商等进行解释。但研究人员认为,它们都无法自圆其说。

无论是军事支出占GDP比重,还是警察部队占人口比例,中国都远低于世界平均水平。而且,强制力意味着以暴制暴,实际上会制造更多不稳定,难以维护政权稳定。因此,强调强制力的第一种解释站不住脚。

第二种解释认为,中央政府通过选举或干部人事制度拉拢地方精英,借助其力量管理民众。由于中国的选举制度并未在事实上有效运转,地方官员之间反而可能沆瀣一气,因此这种解释也难以让人信服。

第三种解释认为,媒体、非政府组织和其他社会人士能够参与政府决策,并通过协商推动政策创新和优化。但是,他们也同样有能力动员社会力量站在政权对立面,因此政府并不会通过他们维稳。

国家治理仰仗“信息为王”

研究者指出,信息即权力,是国家治理的关键所在。民众抱怨的信息对政府来说非常重要,因为政府越早掌握民众的不满,就越可能对症下药。

政府可以通过政策调整避免民众不满情绪持续发酵。东欧国家的教训就在于强力镇压民众怨气,使政府成了“睁眼瞎”。无法了解真实的民意,就无法在官逼民反之前出台政策予以有效应对。等到积怨日深无法忍受之时,就是政府寿终正寝之日。因此维护政权稳定的要义,在于掌握管理抱怨法则。

研究者认为,威权体制仰赖两大信息因素。一方面,应让民众乐于袒露心扉,不因忌惮或恐慌而不敢言;另一方面,应依据可靠的信息监督地方政绩,并据此对地方官员实施奖惩,以回应民众诉求。

因此,信访局是中国政治体系不可或缺的关键机构,其意义远超其职责本身。信访系统使政府有一套倾听民意的官方渠道,民众可以公开抱怨并举报腐败,这极大降低了中央政府的信息不对称。

与可能被地方官员操控的内部监督机制不同,外部民众发起的抱怨相对真实可靠。普通民众在地方官治下更了解实情,因而能提供更有效的政策反馈。如果问题出在政策执行,政府可以惩罚地方官员并纠偏。如果是政策本身存在缺陷,那么政府能及时调整政策。

而且与民主选举和社交平台等公开途径相比,信访机制的可控性更强,对政权稳定的威胁也更低。

信访制度的三大作用

研究者认为,通过信访制度得到的民众抱怨,可以从三个方面帮助政府治理国家并赢得合法性。

信访的第一大作用是充当“千里眼”。相对于地方政府来说,中央政府存在严重的信息不对称。而信访能提供“接地气”的关键信息,有助于降低中央政府的信息劣势。同时,中央政府可以藉此惩罚和规训地方官员,防止他们欺上瞒下。

信访的第二大作用是“未雨绸缪”。信访可以帮助政府了解民情、掌握民意,并把可能危及政权的民愤消灭在萌芽阶段。民众反映的问题会进入政府决策议程,并推动相关政策出台。

信访的第三大作用是“避雷针”。信访将责任划归到地方政府头上,无论问题出在哪里,这口“锅”首先得由地方政府背。如此一来,地方政府便会吸引更多民怨火力。

信访制度存在价值

研究者综合使用多种数据和方法,证实了上述信访的信息理论。通过对388个村民举报地方官员的信访案例进行内容分析,研究者发现,信访的确有助力政权维稳的三大功能,即降低信息不对称、推动政策议程设置及为中央政府转移责任。

关于农村税费改革和城市住房拆迁的案例研究显示,信访使问题及时进入议事日程,并推动相关政策调整和完善,避免事态恶化乃至不可收场。

对湖南和河南两个乡镇的对比分析发现,信访机构的运转情况是否有效,是影响干群关系和基层政权的关键因素。信访制度健全、管理规范和执行有力的乡镇,干群关系更融洽,基层政权也更稳定。

对江西省80个县562个信访案例的统计分析显示,人均GDP越高,信访量越大。对民政系统2007-2010年间的统计分析,进一步验证了该发现。与此同时,对三省12个村的实地调查显示,农户收入越高,越有可能参与集体上访。这说明经济发展让民众更容易感到不满,而信访恰恰可以舒缓他们的抱怨。

与过去研究关注信访的负面影响不同,这项研究提出并验证了信访的信息理论,肯定了这项中国特色制度的价值。

不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《信访工作责任制实施办法》,对信访责任进行重新划分。这项工作责任制强化了地方政府的信访义务,但会不会使地方政府“截访”、打击信访人员,进而扭曲信访的信息机制,仍然有待检验。

参考文献

  • Chen, J. (2016). Useful complaints: How petitions assist decentralized authoritarianism in China. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.

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