弱国如何弯道超车增强国家能力?

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近年来,在政治经济学领域,“国家能力”这个概念吸引了越来越多研究者的目光。经济学家和政治学家们逐渐认识到,经典社科理论中推动社会进步的要素,比如契约、产权和社会资本等,在没有强大国家能力作后盾的时候,很难在现实中充分地发挥作用。弗朗西斯·福山在其新书《政治秩序和政治衰败》中就提出,良好的政治意味着国家能力、问责制和法制三者的互相平衡。

可是,国家能力从何而来?一系列最新研究显示,今天一个国家的强弱在很大程度上是由其过去的历史决定的(详见政见之前的文章《国家的遗产》)。那么,一个孱弱的国家,可以做些什么来摆脱历史的宿命,增强自己的力量呢?二十世纪的两场局部战争,给政治经济学家们提供了一个寻找答案的试验场。

自上而下模式不一定有效

在上世纪六十年代的越南战争中,美国扶植的南越政权面对着来自北方越共源源不断的压力和渗透,加强对境内各地的控制成为了当务之急。当时美国国防部的顾问们(包括著名的政治学家塞缪尔·亨廷顿)认为,诚如韦伯所说,国家应该是暴力的唯一垄断者,所以美军必须首先通过武力打击的方式帮助南越政府扫除潜在的反对力量。为了达到这一目标,美国空军对南越境内被怀疑有共产党活动的村庄进行了反复轰炸。

在2011年发表于《美国政治学杂志》(American Journal of Political Science)的一篇论文中,三位政治学家利用统计工具对当年轰炸的效果进行了评估。越战期间,在时任国防部长麦克纳马拉的推动下,美军参谋机关聘用了大批经济、统计和运筹方面的专家(许多来自兰德公司),希望能够通过科学的手段来确定哪些村庄应当成为轰炸对象。专家们想出的办法,是向驻扎在各个村庄的美军军官发放季度量化调查问卷,以他们汇报的结果作为军方决策的主要依据。

这批留存至今的问卷,详细记录了南越的各个村庄在1969到1973年间,每一季度经济、政治、意识形态等各方面的情况。从历史档案中,三位研究者又找到了美军历次轰炸投弹的具体位置。最终他们发现,遭受轰炸较多的村庄,之后反而更有可能落入越共分子手中,说明这种无差别攻击并未获得预期的成功。

但很显然,成为轰炸目标并不是一个随机事件。被轰炸的村庄可能从一开始就在理念上更认同北越政权。为了排除这种可能性,两位政治经济学家,哈佛大学的Melissa Dell和纽约大学的Pablo Querubin在上述研究的基础上,进一步对当年的村庄问卷进行了分析。

两位学者从历史记录中了解到,军方聘用的专家们在分析问卷的过程中使用了贝叶斯算法——他们根据驻地军官们对各个问题的回答,为每个村庄都生成了一个1到5之间的“安全程度得分”。然而,由于当时计算机的性能有限,所有得分都被先四舍五入到整数位,再存储起来。因此,一个实际得分4.49的村庄会显示为4分,归在“比较安全”一档;而实际得分4.51的村庄则会得到5分,被认为是“非常安全”。尽管两者实际上在各方面都相差无几,前者遭受轰炸的概率却明显更高。

通过对比这些得分相近却又被划分到不同安全等级的村庄,两位学者发现,轰炸的确增加了之后越共在当地的活动频率,同时还降低了地方政府的征税能力和群众参与社会组织的热情。他们因而总结道,在增强国家能力的过程中,这种政府主导、自上而下的模式也许并不十分有效。

自下而上赢得民心更明智

麻省理工学院的著名经济学家阿西莫格鲁(Acemoglu)今年的最新研究显示,自上而下的国家能力建设,有些时候不但无效,还可能带来灾难性的结果。他考察的案例,是哥伦比亚2002年的新当选总统在打击地方游击队方面所做的努力。

为了鼓舞地方上的军队领导人和游击队积极作战,增强国家凝聚力,这位总统在上任之后宣布,军官的晋升将直接和当地游击队的死亡人数挂钩。其结果是,之后的几年里,哥伦比亚有大量无辜平民被军队杀害,然后再被冒充成游击队员上报给中央政府。

利用该国NGO搜集的数据,阿西莫格鲁发现,如果一个地区的军事主官是上校军衔,那么当地被谎报为游击队员的平民数量会明显更高,这可以很好地由上校们升任将军的强烈动机加以解释。此外,在司法系统和新闻媒体力量薄弱的地区,上述现象也会更加普遍。

阿西莫格鲁认为,这个例子很好地说明了“国家为什么失败”:中央政府由于很难了解到各地的实际情况,往往只能通过提供激励的方式引导地方官员去做正确的决策。而在问责制度尚不完善的前提下,这很容易导致地方官员的行为扭曲,所起到的作用适得其反。

美军在伊拉克战争之后的做法,给学者们提供了一条不同的思路。在重建伊拉克的过程中,美军一方面打击地方武装的叛乱,另一方面在各地积极开展公共设施建设,笼络人心。

基于军方提供的资料,来自加州大学圣地亚哥分校、普林斯顿大学和斯坦福大学的三位学者观察到,美军在叛乱频繁的地区进行了更多的公共投资,而投资的上升显著地抑制了叛乱行为的增加。他们认为,建设公共设施的行为使得当地群众更愿意跟美军分享信息,从而降低了打击叛乱分子的难度。

事实上,在Dell和Querubin的研究中,他们也指出,相对而言,当时由美国海军陆战队驻扎的地区更少发生越共的渗透,当地人对美国的看法也更加正面。这很大程度上也是因为海军陆战队在当地做了不少造福于民的好事:修学校、建道路、提供医护、训练民兵……不一而足。

两位作者由此断言,对于领导者来说,自下而上,从赢得民心出发的国家能力建设才是更加明智的选择。甚至于如果条件成熟,即使中央政府缺席,国家能力也可以自然而然地获得发展。

人民诉求和利益不容忽视

在他广受赞誉的博士论文中,毕业于哥伦比亚大学的经济学博士Raul Sanchez de la Sierra探讨了国家在东部民主刚果的形成(详见政见之前的文章《从游戏机到国家的起源》)。在1998年的第二次刚果战争开始之后,该地区就一直处于无政府状态。流窜的匪帮经常会趁着夜色对村庄发动劫掠。直到2000年,意想不到的变化出现了。

这一年,索尼推出了日后风靡一时的Play Station2游戏机。而制造游戏机的主要原料之一钶钽铁矿,在东部民主刚果的储藏量异常丰富。研究者发现,贸易条件的改善在提高了当地人收入的同时,也导致越来越多的匪帮从“流寇”变成了“坐寇”——他们会选择性地占据那些富有钶钽铁矿的村庄,征收税收,并提供武装保护。这无疑就是国家的雏形。

更有趣的是,除了钶钽铁矿之外,东部民主刚果还盛产黄金。然而,国际黄金价格的走高,却并未造成相似的影响。研究者解释说,两种资源的差别在于,黄金体量小、价值高,便于隐藏,因而不容易对其征税,钶钽铁矿石则恰好相反。这一对比生动地说明,新税源的刺激可能会使国家能力实现从无到有的突破。

在谋求国家发展的过程中,政府必须要考虑人民的诉求和利益,换言之,“得民心者得天下”——前述研究中体现的基本思想,其实早已为人所知。然而相似的悲剧却仍会反复上演。

政治学家詹姆斯·斯科特在他《国家的视角》一书中,列举了各种由于政府强行推动某项政策而引发的灾难。在国家能力已经非常强大的地方,忽视人民的呼声,后果往往会更为严重。从这个角度来说,温习一下这些案例,也并不能算是浪费时间。

参考文献

  • Acemoglu, D., et al. (2016). The perils of top-down state building: Evidence from Colombia’s false positives. No. w22617. National Bureau of Economic Research, 2016.
  • Berman, E., Shapiro, J. N., & Felter, J. H. (2011). Can hearts and minds be bought? The economics of counterinsurgency in Iraq. Journal of Political Economy, 119(4), 766-819.
  • Dell, M., & Querubin, P. (2016). Nation building through foreign intervention: Evidence from discontinuities in military strategies (No. w22395). National Bureau of Economic Research.
  • Fukuyama, F. (2014). Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy. Macmillan.
  • Kocher, M. A., Pepinsky, T. B., & Kalyvas, S. N. (2011). Aerial bombing and counterinsurgency in the Vietnam War. American Journal of Political Science, 55(2), 201-218.
  • Sanchez de la Sierra, R. (2014). On the origin of states: stationary bandits and taxation in Eastern Congo. Available at SSRN 2358701.

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