政府部门应该使用绩效工资制度吗?

税务人员
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经济学家普遍认为,在企业内部,使用绩效工资制度能够更好地激励员工努力工作,从而提升整体效率。然而,这是否同样适用于政府部门呢?这一问题的争议不小。

税收是一个典型的例子。一方面,如果一个税务官的收入与他收上来的税额成正比(绩效工资),他应该会更加努力地工作,从而使政府获得更高的财政收入。但另一方面,实行绩效工资后,因为税务官可以从税收中分成,纳税人需要更多的行贿才能让税务官愿意放弃收税——换句话说,税务官的议价能力可能变强,导致他向纳税人索取更高的贿赂,从而引起民众的不满。

在欧洲历史上,从罗马帝国到法国大革命以前,由于国家行政能力的限制,大多数政府都是对税务官实行绩效工资制度。但正如前面所说,绩效工资制度下,税务官严重的贪腐行为往往会引起民众极大的不满,于是,近两个多世纪以来,世界上越来越多的国家都选择对税务官支付固定工资。

时至今日,发达国家往往拥有完善的行政体系、高质量的金融数据以及可信的第三方公证制度,因此领取 “固定工资” 的税务官往往已经可以满足实际需求,政府并不需要依赖于税务官的“努力工作”来征到足够多的税。

然而,在许多发展中国家,行政体系不完善、数据质量不高、第三方公证制度也相对欠缺。在这种情况下,国家能收上来多少税,很大程度上仍然取决于税务官的个人努力。于是,由于 “固定工资” 往往使得税务官缺乏努力工作的动力,导致政府的实际税收收入远远低于预期值。这也可以在一定程度上解释,为什么在发展中国家,税收占 GDP 的比重通常远远低于发达国家。

因此,在一些发展中国家,“究竟是否应该重新对税务官支付绩效工资” 成为了一个重要而富有争议的问题。

想要针对这个问题给出合理的政策建议,我们需要严谨地分析,绩效工资究竟能在多大程度上提高财政收入、又会在多大程度上加剧腐败。在 2016 年发表于《经济学季刊》杂志的一篇论文中,经济学家 Ben Olken 与其合作者,通过在巴基斯坦进行的一项精心设计的政策实验,为上述问题提供了宝贵的定量证据。

在巴基斯坦的旁遮普省,房产税的征收由 482 个税收团队完成。每个团队通常由三个税务官组成,并负责一个固定的 “税收点”。他们主要的工作是记录房产的面积、用途、租金等等信息,从而确定相应的税收金额,并督促纳税人按时缴税。

在传统的安排下,税务官的收入来源于固定工资,于是他们没有动力去准确、及时地记录和更新房产的实际用途与价值。导致的后果是,政府征收上来的房产税远远低于实际应当征收的数额。

研究者们观察到了这一现象,于是他们与当地政府合作,随机地选取了 218 个税收点来进行 “绩效工资” 的试点。“绩效工资” 制度的内容是:对于试点地区的税收团队,他们未来征收的房产税数额如果超出了一个特定数字(根据当地往年税收情况所计算出的一个经验数值),那么超出部分的大约 30%将被作为绩效工资发放给税务官们。

在这一基础上,研究者们又将这 218 个试点分为三类。第一类中,他们只使用上述的绩效工资,而没有进行其它改革;第二类中,为了避免税务官增加腐败行为而导致民众不满,研究者还调查了纳税人对于税务官工作的满意程度,并据此对税务官的实际工资进行调整;第三类中,研究者允许当地政府官员根据事先约定好的、更加灵活的标准对税务官的工资进行调整。

除了这 218 个试点以外,当地另外的 264 个税收点成为了 “对照组”,仍然沿用原有的固定工资体制。

通过历时两年的跟踪调查,研究者们收集了大量微观数据,并据此对这个政策实验的效果进行了评估。他们发现,与对照组相比,效率工资制度使得征收上来的房产税总额平均提升约 9%,这意味着房产税的增长率提高了 46%。

而如果具体比较三类不同的试点地区,研究者发现:第一类试点(纯粹的绩效工资)可以带来最大的收入提升:房产税征收总额提升约 15%;第二类试点(绩效工资+根据民众满意度调整工资)次之,房产税总额提升约 8%;而第三类试点(绩效工资+政府官员灵活调整工资)最差,房产税总额仅提升约 3%,与对照组的差异没有统计上的显著性。

有趣的是,如果比较纳税人对于税务官的满意度,第二类与第三类试点并没有显著地优于第一类。综合以上结果,研究者们认为纯粹的绩效工资似乎是相对最理想的政策安排。

那么,绩效工资是通过什么途径提高税收的呢?绩效工资又如何影响腐败行为?

通过更细致的数据分析,研究者们发现了有趣的现象:在实行试点的地区,绝大多数纳税人的房产价值并没有被重新评估,所以他们的纳税金额没有变化。但这些纳税人反映,由于本地税务官“议价能力”的提升,他们需要更频繁地向税务官行贿,同时行贿的金额也比以往更高。

而对于少部分比较富有的纳税人,他们的房产价值受到了重新评估,导致纳税金额提高。但同时,他们也不再需要向税务官支付贿赂。由于被重新评估的房产价值相对较高,所以当地征收上来的房产税总金额显著增加。

值得注意的是,这些房产受到重新评估的纳税人,他们在重新评估后需要额外支付的房产税数额远远高于通常行贿的额度。但他们认为,重新评估后的税收过程更加透明、廉洁,于是反而对税务官有更高的满意度。

综合来看,这篇文章设计了严谨而新颖的政策实验,并收集了详实而丰富的微观数据,其结论不仅为重要的经济学问题提供了可信的证据,也对许多发展中国家的政策制定具有参考价值。

参考文献

  • Khan, A. Q., Asim I. K., & Benjamin A. O.(2016). Tax farming redux: Experimental evidence on performance pay for tax collectors. Quarterly Journal of Economics 131.1: 219-271.

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