如何解决农村征地冲突?别选族长当村长!

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最近一项针对中国农村的研究发现,当宗族精英同时兼任村委会干部时,农民的土地权益会更容易遭到侵犯。

研究者认为,传统的宗族观念让村民们很容易追随宗族精英的号召。因而,当宗族精英成为村级干部后,他们可以借助宗族影响轻易得到村民的顺从,继而顺利达到土地征收的目的。调查数据发现,在宗族精英加入村委会后,土地征收的概率会提高14%到20%。由于他们的权力缺乏制约,征地过程中不乏对村民财产权益的大肆掠夺。

传统宗族关系对于社会治理是利是弊?

在过往的观念中,人们通常认为宗族关系等非正式规则有助于促进基层社会的合作治理。

前诺贝尔奖得主埃利诺·奥斯特洛姆的研究表明,草根性质的社会组织有助于保护集体产权,并在政府力量薄弱的地方保证社会成员各尽其责。具体到中国,许多研究者也发现宗族关系和庙会组织可以通过非正式激励来提高村委会干部对村内问题的回应性。

但在最近一项研究中,来自美国加州大学伯克利分校的Daniel Mattingly认为,像宗族关系这样的非正式社会制度或许有助于提高公共产品的供给水平,却对产权保护构成了严重的威胁。

以中国农村为例。由于公共产品的供给是一种重复性的博弈,村委会每年都需要制定预算和提供公共服务,干部和村民可以在多次博弈后实现相互制衡的状态。例如,如果村里的干部踏踏实实为村民们谋福利,他们往往能够在宗族成员中享有更高的社会和道德地位,形成一个良性循环。

与此相对,宗族观念也会导致同时担任村委会干部的宗族精英的影响力过大,从而让他们有机会参与腐败和侵占产权。在农村土地开发这种一次性的博弈中,高额利润只会出现一次,一旦村委会干部发现了这个机会,就有很强的背离公共利益的冲动,并利用手中权力和社会影响来夺得其他村民的土地。事实上,中国每一个村子平均每年在公共产品上的花费为十万元左右,但征收土地所带来的财政收入和潜在租金远高于此。而发现损失后的村民则通过上访、抗争等方式表达不满,形成一个恶性循环。

谁控制着农村土地?

中国近现代史的主题之一就是如何分配土地。在新中国成立初期,毛泽东先后提出的方针是打土豪、分田地和建立农村集体所有制。在1970年代末,经过多次反复,土地制度改革的结果是最终确立家庭联产承包责任制,农民从集体手中承包小块土地的长期使用权。这一改革促成了中国农作物的长期增收和贫困率的大幅度削减。1986年的《土地管理法》开始允许土地使用权的合法转让,于是出现了由政府控制的土地交易市场,并刺激了过去二十多年的城市化进程。

与国外的土地市场不同,中国的土地市场完全由政府垄断。为了实现对土地的开发,县级及其以上的政府有权力变更农村集体土地的产权,然后将土地的法律性质从农业用地转化为建设用地,最后再拍卖土地使用权。当然,政府所得到的土地出让收入通常远高于对农民的补贴。从近些年的数据看,土地出让金已经占地方政府收入的30%到70%。

尽管只有县级及其以上的官员有决定土地使用的权力,但农村集体所有制仍然让村委会干部在具体的土地征收过程中发挥着重要作用。

第一,他们作为农村集体的代表,可以单方面和更高级政府或企业就土地使用规划进行协商。土地开发的过程中产生了大量的腐败机会,村级官员可以从土地交易中获得数倍于他们合法收入的回扣。

第二,村委会干部有时会使用他们手中的权力在村内重新分配土地,从而留出一部分土地用于小规模的工业或住宅开发项目。
有学者认为,村委会本质上就是“社会主义地主”:在1980和1990年代,地方官员使用他们手中的土地分配权力来保证农村集体企业能优先获得土地;到2000年代,大规模的土地再分配成为了变相开展土地征收的手段,因为这种再分配可以在不给予补贴的情况下,让每位村民手中的土地变得更小。直到2003年《农村土地承包法》的出台,才部分限制了村委会的再分配行为。

“族长当村长”的后果——掠夺性征地

传统的宗族关系广泛地存在于中国农村。在许多农村地区,同一宗族的成员会有同一个姓,并起源于同一位祖先。农村宗族之所以重要,是因为他们主导了农村社会的规则,并深刻地影响着村民的行为。例如,宗族关系鼓励村民之间的协合,并以奖励更高社会地位的方式鼓励村民为整个宗族做贡献。

与此同时,宗族观念同样鼓励各个成员听从宗族长辈和权威人物的号召。直到今天,宗族领导仍然会被称为长老或族长,他们具有三个重要特征:第一,在婚丧嫁娶等大事中提供建议和劝告;第二,在私下里调解村民之间的冲突;第三,作为农村社交网络的核心节点,他们是村民们的重要信息来源。

借助一项调查实验,研究者发现,相对于由一位普通村民或村委会提出的土地征收计划,被访村民往往更接受由宗族精英提出的征收计划,从而证实了宗族精英对村民们的重要号召力。

因此,当农村的宗族精英加入到村委会中,将会同时拥有来自官方的权力和来自宗族关系的影响力。面对土地开发过程中的高额利润,这些宗族精英很有可能会背离传统的道德约束,主动侵占村民财产。为证实这一点,研究者首先选取了广东省东部的两个村子进行访谈。

这两个村子在经济、社会和政治等条件上非常类似,但二者的一个关键区别在于宗族精英是否独立于村委会。在第一个村子中,宗族精英同时是村长和支书。他们于2009年将30亩农业用地征收并划给一个邻近城市的企业家。在具体策略上,他们首先说服宗族内部的几个大户,与其结盟,然后再去劝服小户来支持土地征收计划。然而在廉价征地计划实施后,当地村民遭受了巨大的经济损失。

而在另一个村子中,宗族精英并未加入村委会。由于村长和支书在宗族关系中缺乏威望,村民们并不听从他们的号召。宗族精英们则常常主动为了村民利益和村委会讨价还价,并收集资金以补贴退休老人、穷人或宗教活动。由于这些宗族精英可以轻易的动员村民,对于村委会来说是一个重要的威胁(距离该村不到两个小时的车程就是曾经轰动全国的乌坎村)。因而尽管该村离城市不远,而且在高速公路旁,但村委会干部并没有主动提出土地征收的计划。

之后研究者利用2005年中国综合社会调查的农村数据,发现在控制了夜晚照明、到县城的距离、地形、农业发展、乡政府对选举的控制、与乡政府的距离、姓氏和民族的碎片化程度、住户数量和省级固定效应等因素后,当宗族精英成为村委会领导,土地征收的可能性会提高14%到20%。

在此基础上,研究者还发现,当担任村委会干部的宗族精英开展土地征收时, 村民的就业和收入并没有得到明显改善,而且村民参加抗议活动的概率也会提高38%。这说明这些由担任村领导的宗族精英主导的土地开发计划往往更激进、更不公平。

总而言之,这项研究说明,基层精英可以结合正式的官方权力和非正式的社会影响力来获得超常的执行力。但在农村征地的过程中,缺乏制约的权力只会让他们的贪欲大增,导致征地冲突愈演愈烈。与此相反,如果宗族精英没有参加村委会,他们或许会与村委会相互制约,反倒能保护村民的权益。

参考文献

  • Mattingly, D. C. (2016). Elite capture: How decentralization and informal institutions weaken property rights in China. World Politics, 68, 383-412.

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