面对社会问题,政府为何不能面面俱到?

图片来源:Chase Elliott Clark / flickr

医疗问题、教育问题、环境问题、楼市问题……近年来,中国暴露出来的社会问题越来越多,有时让人应接不暇。一个个社会热点问题在网上掀起舌战,一波未平,另一波又起,公众视线随着热点快速转移。

相比于公众对社会问题的关注,政府的注意和回应不仅显得滞后,有时甚至还带有选择性。面对如此之多的社会问题,政府为什么只选择注意和回应其中一部分而忽略其他呢?

人脑进行信息处理的能力是有极限的。在一定时间内,注意力只能集中在有限的事情上。政府是由人组成的,因此其注意力也是有限的。相较于大刀阔斧地改革,政府更喜欢照章办事、按套路出牌,继续奉行看似行之有效的政策,这就是所谓的“有限理性”。

但政府的行为绝不仅限于对既有政策的“小修小补”,政策的大调整也时有发生,这取决于信息反馈。投票、选举、公众参与等方式有助于信息反馈,让政府了解民意。同时,政府的分权程度也影响着信息反馈。分权程度越高,意味着容许利益相关者挑战既有政策的地方越多,而这些利益相关者的作用就是为政府带来新的信息。当信息被政府注意到后,该社会问题才更有可能得到重视,相关政策才可能发生较大程度的调整。

“有限理性”和“分权程度”两个要素构成了一个解释政府注意力如何分配的经典理论模型——“断点-均衡”。最近一篇发表在《政策科学》期刊上的文章使用这个理论模型回答了政府如何分配注意力这一问题。在“断点-均衡”模型下,政府的注意力分配本质上是一个信息的筛选和处理过程。一个社会在制度上给普通人提供的信息反馈渠道越多,政府决策就越可能贴近民意而表现出“均衡”的状况,政策制订出来后倾向稳定或者只会作小幅度的调整。与此相对,“断点”指的是政府无法有效的获取民意时的决策状况。这时候问题已经因为积累到一定程度而彻底爆发,政府必须大刀阔斧地改革才能平息民怨。

由于回应民意必然涉及到政府预算的调整,政府预算的年际变化就成了一个理想的检验“断点─均衡”模型的工具。假如政府对民意变化非常敏感,政策的变动情况一定倾向“均衡”。预算每年变化一定不会很大,相反会是一种“增量”的微小调整,表现出近似正态分布的状态。但显然这是理想中才会出现的状态,现实是政府经常疲于奔命地尝试紧贴民意,使得时大时小的预算调整造就一个个“断点”。这些“断点”使预算的年际变化偏离正态分布,研究者因而必须使用一个叫L-Kurtosis的统计技术来处理这样的非正态情况。L-Kurtosis的取值在0至1之间,取值越大表明预算的年际变化幅度越大。当取值为0.123时等于正态分布。

通过L-Kurtosis,研究者发现英国政府的取值为0.37,美国州政府的均值为0.402,联邦政府的则为0.54。相比而言,中国省级政府的L-Kurtosis均值高达0.87。如此高的取值反映出中国省级政府对民意变化的不敏感。研究者认为这很大程度和普通市民缺乏有效的政府信息反馈渠道有关。

正因为制度化渠道的缺失,普通市民不时需要透过群体性事件这样的非制度化方式来表达诉求。群体性事件就好比是社会问题的信号灯,数量越多说明社会问题越严重。但由于相关数据不可得,研究者以劳资纠纷作为代替变量。这是因为劳资纠纷往往会伴随引发群体性事件。因此假如一个省的劳资纠纷越多,群体性事件也可能越多,政府就越可能通过大幅调整预算来应对社会问题,相应的L-Kurtosis值就应该更小。为了进一步检验这个推论,研究者检验2002-2009年间劳资纠纷数量和省际L-Kurtosis值之间的关系,发现两者果然显着负相关。

事实上,“断点─均衡”模型经已被大量研究证明可以有效解释发达国家政府的注意力分配。但用作分析中国的情况,还是首次。因此本文的一大经验贡献是发现即便政治制度存在差异,中国和发达国家在政府注意力的分配上仍然表现出相似性,不同之处只是相较下中国省级政府注意力变化幅度要大很多。这也说明在对待社会问题的回应和民意变化方面还存在改进空间,政府的治理效率仍有待提升和改善。

参考文献

  • Chan, K. N., & Zhao, S. (2015). Punctuated equilibrium and the information disadvantage of authoritarianism: Evidence from the People’s Republic of China. Policy Studies Journal.

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头