领土谈判如何快速达成协定?

中巴军警联合边境巡逻
​2014 年 8 月 22 日,中国和巴基斯坦军警联合边境巡逻。图片来源:新华社

1960年,中国与缅甸签订了边界协定,明确勘定了两国边界。在接下来的3年中,中国迅速与蒙古(1962年)、阿富汗(1963年)、和巴基斯坦(1963年)签订了类似协定。类似情况也出现在世界其他地区。

为什么一个国家能在短时间内与多个邻国签订边界协定?第一份协定会加速其他类似协定的签订吗?本文介绍的研究将回答这些问题。

领土是塑造国家认同的核心要素,因此领土争端最容易升级为军事行动,从而让一个国家陷入危险状态。而领土谈判是一个充满猜忌、艰难而缓慢的过程。最近一项研究指出,为加速这一进程,一个国家可以在众多邻国中先签订一份相对容易的边界协定。这份最初的边界协定会向其他邻国发出相对可信的信号,包括讨价还价的空间和可接受的条款,从而让其他邻国看到双方利益的重合之处,加快与该国签订类似的边界协定。

签订边界协定为了啥?

由于边界争议容易导致战争等危险后果,领导人通常希望尽快解决这些争议。在现实中,领导人在国际场合往往愿意表达妥善解决领土争端的意愿。这主要是出于以下3个原因:

第一,以签订国际协议的方式确定领土边界,有助于减少外部威胁和降低军事冲突的可能性,从而加强周边环境的安全;第二,领土争议的和解意味着一个国家的外交政策议程上少了一件大事,从而可以把有限的资源和精力花在其他政策议题上;第三,边界的正式确定有助于促进双边的贸易和人员交流,加强双方在国防、资源和环境等领域的合作。

签订边界协定的障碍

诚然,把解决领土争端的动机转化成有国际法效力的边界协议并不是一件容易的事情,3个障碍会阻挡谈判进程:

第一,国内政治会让边界问题更加复杂。无论是民主国家还是极权国家,其领导人都要通过满足国内支持者的需求来确保手中的权力。但国内支持者往往将领土当作一国之本,认为领土背后蕴含着巨大的物质和象征价值。领导人在边界问题上的妥协,会被国内支持者视为软弱无能的表现,从而威胁到统治。在这种情况下,领导人往往不得不在领土问题上采取强硬的态度,减少与邻国的谈判空间。

第二,国际承诺不一定可信。国际上各国权力的相对优势会不断变化,一个国家如果认为自己将来会更强大,在未来的谈判桌上会更有优势,它就会故意拖延边界协商的过程,或者在签订协议后也不一定会遵守。而对于弱国来说,由于意识到邻国在变强大后可能会违背协议,所以也不会考虑在未来遵守协议。这些对未来的期望无疑会让当前的协商过程变得更复杂。

第三,信息不对称导致谈判双方无法摸清对方的真实底线。国际谈判桌上常见的两难困境是:一方面,双方都需要了解对方的真实底牌,才能确认真正的谈判空间;另一方面,主动暴露真实底线的一方最容易陷入被动状态。因而双方都会努力让对方高估自己的底线,从而获得更多的谈判优势。由于谈判双方都无法确认利益的重合之处,签订协议的过程就会显得矛盾重重。

如何加速边界谈判进程?

上述障碍说明,国家之间的边界谈判是一个非常艰难的过程。那么有没有什么方法来加速这一过程呢?理论上,任何两国都能找到谈判空间,但真正的问题是谈判双方无法获取有效的信息来确认这一谈判空间。

因此,为了成功地将谈判信息传递给对方,一个国家就需要寻求能够传递出可信信息的方法,之前签署的边界协定就提供了一种释放可信信号的手段。这些信号之所以可信,既是因为签订协定本身是一个成本高昂的过程,也是因为国际社会不鼓励在签订协定后再进行修改。

早期的领土协定为后来的领土谈判提供了两方面信息:讨价还价的范围和可接受的条款。第一份边界协定的出现,意味着该国领导人确实扫除了国内的潜在障碍,愿意作出一定妥协,既有能力也有诚意达成协议。

当然,存在谈判空间是一回事,能否找到双方都能接受的条款是另一回事。边界协定作为公开的国际法文件,可以帮助完成这一任务。通过参照最初协定中的定义、原则与谈判过程,其他邻国在其中找到可接受的条款的概率就会大大提升。

边界协定的“谈判福利期”有限

但是,早期边界协定所带来的“谈判福利期”只会存在于有限的时间。经过一段时间后,国内与国际形势已发生大规模变化,新的问题会不断出现,从而让第一份边界协定之中传递的信息价值大幅降低。

为验证上述推论,研究人员分析了从1816年到2001年所有国家之间的边界冲突。在样本中所包含的156个国家中,有99个双边协定得以签订,其中40个协定是签订于6年内其中一方已经与他国签订边界协定的情况下,另有26个国家在6年时间内签订了大于或等于2个的边界协定。

在控制诸多环境因素后,进一步的统计分析也表明,之前签订的领土协定能在短时间内提高之后签订类似领土协定的概率,但这一影响会随着时间的流逝而消减。

总而言之,如果一个国家有多个邻国,只要该国和其中某一个邻国成功签订边界协定,那么它与其他邻国的边界谈判过程将会轻松得多,因为最初的边界协定可以向其他邻国提供大量可信的谈判信息,加快签订协议的过程。当然,这里有3个问题值得注意:

第一,最初的边界协定只是为后面的协定打开了机会之窗,但不代表它一定能保证后面的协定会被顺利签订;第二,信息扩散并非签订边界协定过程中的唯一机制,其他可能的因素还包括谈判双方的重复性互动,第三方的磋商和协助等;最后,如果某一个边界问题过于重要而敏感,那么它很可能不受上述信息扩散机制的影响。

参考文献

  • Clay, K. C., & Owsiak, A. P. (2016). The diffusion of international border agreements. The Journal of Politics, 78(2).

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