联合国秘书长求职秘籍

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候选人发言现场,图片来源:联合国

联合国要挑秘书长啦,又是面试又是笔试,看起来很高大上的样子。不过,比起隔壁那场川普和克林顿大嫂的选战,联合国秘书长到底是干什么的来着?其实,不管川普、大嫂,还是其他人当选总统,估计美国政府这套系统不会有太大变化;而联合国秘书长这把椅子,换个人坐可能就会“大有不同”。

你真的了解这个职位吗?

联合国秘书长有什么职能?翻一翻联合国宪章,好像还真不多。宪章97条规定,秘书长是联合国系统行政首长;98条规定秘书长要执行联合国各机构委托的工作;99条规定秘书长在面临可能威胁国际和平及安全的事件,有权提请安全理事会注意;100条规定,秘书长地位独立,不听从任何国家和政府的指令。

宪章规定很笼统。笼统意味着,制定宪章的人并不准备设立一个凌驾于主权之上的“太后”;笼统还意味着,秘书长对于职位的描述可以自行解读、引申。

不算筹备期间的代理秘书长,已有8位秘书长先后供职。在七十年的历史中,他们经历了国际风云变幻。每每在全球局势紧张时,都会有目光投向秘书处办公室,希翼这个最高级别的国际外交官能够成为冲突调解人;当然,也有人称他们是联合国的“吉祥物”,受到强国霸权的操纵,没什么机会发挥作用。

的确,有太多因素牵绊着秘书长们。可以想象,即便下一次挑选秘书长时引入新的面试方式,最后的人选还是多方妥协的结果。新任秘书长也不用指望大国给予他(她)对经济或军事资源的控制权力,其全部权威来自宪章赋予的道德和政治力量。
很多时候,普通人眼中的联合国秘书长是“隐形”的。他的职能很容易被安理会取代,甚至各大国或地区性组织在调解国际冲突时做得都比秘书长要容易。当安理会五大常任理事国意见不符时,秘书长也只能“干瞪眼”。

另外,学者们普遍认为,由于秘书长职位描述的笼统,个人抱负、工作策略、知识背景、能力经验以及思维方式才是秘书长经历成功与否的关键因素。

看看这些前任们吧:

第一任秘书长赖伊显然不是个优秀的外交官,同时惹毛了美苏两强,被迫辞职。第二任秘书长哈马舍尔德能力出众,极大地扩展了秘书长的职能。第三任秘书长吴丹被看成是各国最后一分钟妥协的结果,用“沉默外交”表达个人态度。第四任秘书长瓦尔德海姆则被视为一个“精力充沛的庸才”,缺乏联合国急需的远见、正直及领导力。

第五任秘书长德奎利亚尔能力出众,参与了苏联从阿富汗撤军、纳米比亚独立、两伊战争停火、西撒哈拉争议解决等谈判,可惜在海外战争前的外交努力中名声扫地。第六任秘书长加利个人风格偏软。而第七任秘书长安南是从联合国系统中成长起来的出色外交官,是一名成功的“共识构建者”。

秘书长的职权范围: “制定公式”还是“屈身信使”?

做秘书长,各有各的神通。虽然宪章没有正经写出几条“权利与义务”,但国际法里字字珠玑,每个字眼都可能是秘书长的捷径,也可能是秘书长的“南墙”。

宪章里规定,秘书长在面对威胁国际和平安全事件时,有权提请安全理事会注意。所谓“威胁国际和平安全的事件”几个字就大有文章。这样的事件是什么?两军火并,国家内战,种族屠杀,侵犯人权,还是气候变暖?

第二任秘书长哈马舍尔德就开始强调秘书长在面对“威胁国际和平安全事件时”应该获得自由裁量权。20世纪50年代中期,为了解决中国在押的参加朝鲜战争的美国飞行员问题,哈马舍尔德决定与当时被联合国排斥在外的中华人民共和国政府建立个人直接联系。哈马舍尔德飞抵中国与周恩来总理谈判,身份是“联合国宪章描述的秘书长”,却并非“代表联合国(敌对中国政府的)决议内容”。通过对秘书长身份的微妙解读,哈马舍尔德避开了可能产生的直接冲突,在紧张的外交关系中挤出了谈判解决的一丝空间。

美国飞行员战俘问题最终通过哈马舍尔德的外交努力得到解决。他把这种方式总结成 “北京公式”,即“让(秘书长)自身和那些非外交手段形成的强硬决议保持距离”。在冷战环境下,哈马舍尔德“北京公式”的外交智慧使秘书长在很多地区冲突中开始发挥积极作用,实质上扩大了秘书长的职权范围。

相比哈马舍尔德,另一位成就并不逊色的秘书长德奎利亚尔在地区问题上就吃了大亏。在海湾战争前浓浓的火药味中,德奎利亚尔和联合国秘书长的外交手段完全消失,根本就没能发挥一丝丝作用,来阻止战争这种成本最大的解决方式。

伊拉克1990年8月2日入侵科威特,是首次联合国成员侵略并完全占领另一个成员国的恶性事件。在这次事件中,所有人都在为自身利益来较劲:英美迅速对周边国家威逼利诱,承诺给俄罗斯钱、免除埃及债务,甚至要提供给叙利亚老阿萨德独裁政府武装。美国国务卿贝克拿着情报和地图吓唬沙特王室,称伊拉克下一步就要攻击沙特。连巴解组织领袖阿拉法特都在短时间内多次进出巴格达,希望把巴勒斯坦问题放入一揽子解决方案中。

可德奎利亚尔干了什么?萨达姆入侵科威特10天后就提出了带有先决条件的撤军计划。除了英美没人希望战争,所以这当然是秘书长发挥作用的外交空间。但德奎利亚尔居然直到8月30日才想起来去见伊拉克外长阿齐兹;他有权力要求安理会开会讨论,但安理会在8月只开了两次会;他完全可以在安理会1991年1月通过授权武力干预决议前积极推动外交解决,但他只是在通过决议前两天才动身去巴格达,被嘲笑称美国宣战的“信使”。

由于英美态度坚决,没有人责备德奎利亚尔未能阻止战争,但不少国家抨击他没有付出足够的外交努力。同时,德奎利亚尔的缺位影响了秘书长这一职位本身的权威。

那么,是大刀阔斧制定“公式”还是韬光养晦屈身“信使”,你要选哪个?

秘书长在国际政治中的“权力”源自何处?

同样是伊拉克,联合国秘书长安南的做法与德奎利亚尔完全不同。

1998年,在伊拉克出现“武器核查危机”时,安南决定去伊拉克进行外交斡旋。有成员国指责:你为什么要去一个违反和安理会决议的国家?安南很淡定:秘书长是为国际社会利益服务,超越国家间敌对关系和传统地区均势;秘书长的确要公正,但这不意味着一定不持立场,而是要更加严格和不带偏见地贯彻联合国宪章原则。

安南的努力收获了伊拉克政府的让步。但更为重要的是,安南的行为显示秘书长可以解释引申宪章对职权的描述,这在讲究先例的国际法中意义重大。

安南的行为被视为新的“北京公式”。在尼日利亚政权平稳过渡、联合国维和部队美国士兵在国际刑事法院受审等问题上,安南均发挥了外交智慧,向各方坦陈利弊,达成妥协。

国际外交官出身的安南体现了秘书长的力量着重在于外交游说能力。没有哪个国家会公然表达“我知道这件事不符合国际法,但还要这样做”。政府只会在国际法中找寻适合自己目标的解释。而联合国秘书长有机会寻找各方都能接受的“解释区间”,成为实质意义上的“法官”或“陪审团”。

德奎利亚尔就曾经把伊拉克政府打击国内什叶派和库尔德人定义为威胁国际和平与安全的事件,这给予英美法在伊拉克北部设立禁飞区的合法性;同时,德奎利亚尔明确声明这件事不属于联合国宪章第七章规定的武力干涉的范畴,就给美国直接派地面部队进入伊拉克设置了门槛,不得不重新运作新的安理会决议。

未来的秘书长们需要了解,你在国际冲突中的调解权限没有明文规定,但也没有明文禁止。这些权力来自那些微妙的“范式”:

  • 秘书长无权威胁使用武力,但公开表示英美威胁进攻伊拉克是为了维护和平,就是秘书长给国际社会的信号;
  • 秘书长有权公开谴责主权国家,如在东帝汶谋求努力时谴责印尼没能有效限制武装人员,这种让主权国家丢脸的方式一旦来自联合国秘书长,就是一种强大的力量;
  • 秘书长是最高级别对话的参与者,自带“可靠光环”,也就是哈马舍尔德所说的“国际秘密的托管人”。这是一种在不同国家之间传递信号的沟通渠道,站在秘书长的高度,只要简单点出“如果不做某件事就会发生什么状况”就够了。

那么,你准备好接受这权力了吗?

参考文献

  • Misambachime, M.C. (1999). The role of the UN Secretary-General in conflict resolution in the Gulf. International Journal on World Peace, 16(2): 37-67.
  • Johnstone, I.(O2003). The Role of the UN Secretary-General: The power of persuasion based on law. Global Governance, (9)4: 441-458.
  • Skjelsbæk, K.(Feb., 1991). The UN Secretary-General and the mediation of international disputes. Journal of Peace Research, 28(1).Special Issue on International Mediation: 99-115.
  • Kohona, P. (2005). Some notable developments in the practice of the UN Secretary-General as depositary of multilateral treaties: Reservations and declarations. The American Journal of International Law, 99(2): 433-450.

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