政见访谈|“世界民营化大师”:政府应该管制什么,放任什么?

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采访、整理:政见特约作者 崔杨杨、政见观察员 马亮
访谈提纲与编译:政见观察员 马亮

【精彩观点集锦】

◆人类历史上一共产生了四种制度,来提供人民所需的产品和服务:家庭,非政府、非营利组织和志愿部门,市场和政府。我们需要这种四种制度,以及这些组织之间的互动合作。

◆民营化要获得成功,政府必须有一个清晰的目标,还要有政治意愿,此外政府必须获得公众支持,对待员工要一视同仁,要有一个开放透明的过程,不能将民营化搞成一个秘密、腐败的过程。

◆在中国,民营化可能导致政商勾结等腐败问题,坚持开放透明是防治腐败的关键,开放透明流程一旦确定,民营化就会逐渐常态化。

◆民营化和PPP最根本的问题是要回答,政府应该干什么,市场应该干什么,公民社会应该干什么以及家庭应该干什么。政府的角色是建立秩序井然的社会,同时要留意学者和实践者之间的鸿沟。

2000年,被誉为“世界民营化大师”的萨瓦斯(E. S. Savas)教授出版了《民营化与公私部门的伙伴关系》(Privatization and Public-Private Partnerships)一书,对民营化的理论与实践问题进行了系统研究,此书成为该领域的必读经典著作之一。

2015年,国务院首次发布鼓励“政府和社会资本合作”(PPP)的文件,萨瓦斯著作的中译本也以《民营化与PPP模式:推动政府和社会资本合作》为题由中国人民大学出版社再版。

萨瓦斯教授认为,民营化和PPP都有着广阔的发展前景,而至关重要的是政府如何扮演好自己的角色。正处于发展中的中国民营化和PPP事业,亟需学习其他国家和地区的实践经验,特别是要摆正政府的位置,厘清政府的角色,为跨部门合作创造良序条件。

萨瓦斯教授的学生、复旦大学国际关系与公共事务学院和纽约市立大学巴鲁克学院(Baruch College/CUNY)公共事务学院联合培养的博士生崔杨杨,与政见观察员马亮合作,对萨瓦斯教授进行了访谈。以下是访谈内容整理。

一、PPP可以解决复杂的社会问题

【政见 CNPolitics】就您在书中阐述的关于PPP的关键论点来讲,您出版至今是否有任何更新或修正?

【萨瓦斯】没有。如今发展与变革的进程是:民营化带来竞争的理念,竞争又催生出公私部门合作的理念。我在希腊发表的演讲中提到过我的基本观点:世界是复杂的。人类历史上一共产生了四种制度,来提供人民所需的产品和服务。

第一种是家庭,这是最古老的制度。过去,家庭是提供健康、教育和住房的部门;第二种是非政府、非营利组织和志愿部门。美国有成千上万这样的组织,仅在纽约,登记注册的非营利组织就多达3万个;第三种是市场,几千年以来,市场已经取得了巨大的成功。市场创造了所有权的概念,让人民生活得更加丰富和长久;第四种是政府,在提供人民所需的产品和服务方面,政府十分重要。

无论是民主国家还是威权国家,近年来的一大趋势是政府规模的急剧增长。在一些威权国家,比如前东德、前苏联和中国,政府雇佣了上百万人;即使在民主国家,政府也在不断膨胀。

过去75年,美国和西欧对政府的态度在不断变化。之前政府负责花钱来解决问题,但现在我们发现这并不奏效。政府过度扩张,并且在做一些力所不逮的事情。现在是时候让政府与其他组织紧密合作了。我们需要这种伙伴关系,需要家庭、非营利组织、市场和政府等四种制度,以及这些组织之间的互动合作。这就是PPP概念产生的缘由。

PPP是用来解决我们复杂的社会问题的。但现在的问题是,尽管工程师们对PPP兴趣满满,但他们对于PPP的认识过于狭隘。例如在希腊,狭义上的PPP是各种基础设施项目,包括建造桥梁、铺设地铁和高速公路、打通隧道、建设机场、开通港口等。可我认识的PPP远比这些更宽泛。比起狭义的PPP概念,我更推崇广义的PPP概念。

【政见 CNPolitics】民营化是政府高效的灵丹妙药吗?你是否相信PPP在提高公共服务绩效方面扮演着关键角色?

【萨瓦斯】民营化当然不是政府高效的灵丹妙药,但我坚信PPP的重要作用。事实上民营化经常做得很糟糕,所以问题的关键是“做对”和“做好”。

【政见 CNPolitics】除了PPP,政府与非政府组织(NGO)的合作是否也是一种途径?

【萨瓦斯】也许吧,这取决于如何去做。政府与NGO合作可能产生越来越多的问题,二者的合作催生了大量非营利组织,它们扮演着重要的社会角色。但是政府在很多事项上逐渐越界,超越了基本准则,丧失了本来目标,使非营利组织沦为政府的“伙计”。

比如现在,越来越多的政府将NGO作为牟利的工具。一个表现就是政府给非营利组织拨款,然后任人唯亲,以权谋私地安插自己的亲朋好友。这种现象发生在纽约,也发生在成都、上海。

事实上,社会服务很容易产生垄断,因为你的活动范围就是一个很小的地方或社区。垄断导致一个地区一般只有一个合作伙伴,这也许是个问题。

二、民营化与PPP的成功需要政府公开透明

【政见 CNPolitics】民营化项目要想获得成功,关键的条件或要素是什么?

【萨瓦斯】第一,对于为什么要民营化,政府必须有一个清晰的目标,而不仅仅是意识形态使然;第二,政府必须要有政治意愿,通常是政治难题促使民营化;第三,政府必须获得公众支持,即便是威权政府,也需要民众支持;第四,对待员工要一视同仁,想要得到员工的支持意味着你必须平等地对待每一位员工,不然员工会反对民营化,必须让员工认为民营化是值得做的,他们能够从中获益;第五,要有一个开放透明的过程,不能将民营化搞成一个秘密、腐败的过程,否则民众将不会支持。

【政见 CNPolitics】导致民营化失败的主要原因是什么?

【萨瓦斯】如果上述这些要求都能合理操作,那么民营化不会失败。政府必须对合作伙伴的绩效进行评估。因为存在勾结共谋的风险,所以必须要透明。评估非常重要,而且系统或流程必须提前制定好。在中国,你们讲“关系”,这很容易轻视、忽略或僭越既定的流程。

【政见 CNPolitics】PPP中最令人印象深刻的成功和失败案例有哪些?

【萨瓦斯】谈到这个,我脑海中有一个案例,由英法双方政府和开发商授权的私营企业在英国和法国之间的英吉利海峡挖了一个海底隧道。这一工程造成了巨大的财政亏损——建造公司破产了,因为投入了太多资金。但是,这个算是失败吗?不是,它反而是一个巨大成功。

虽然公司破产了,但是这个隧道建好了,留在那儿了,只是这个公司无法偿付它所欠下的债务而已。人们把它卖给了另一家公司,所以它是一个巨大成功。失败的是最初的投资者,他们输了,但是人民赢了。这就是市场的力量。现在没有人从法国飞到伦敦了,大家都是搭乘火车,这就是一个很典型的案例:投资者失败了,但是公众获利了。

在美国,有些城市在民营化方面表现突出。比如很多年前,印第安纳波利斯(Indianapolis)的时任市长斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)将很多政府部门民营化了,并且运作得很好。

另外一个例子是印第安纳州长,他主持修建了收费高速公路。该项目最早由西班牙和澳大利亚的合资公司运营,他们购买了这条公路40年的经营权并修建了公路,但是他们亏损了。因此州政府接管了该项目,又转手卖给了其他公司。现在这条公路在经营时限方面合理多了,这算是另外一个不错的例子。

【政见 CNPolitics】新媒体、大数据和其他信息技术的发展对民营化和PPP有什么启示?

【萨瓦斯】这意味着人们很容易被吸引去参与民营化工作。同时,开放也变得更加容易。维基解密的例子说明,即便是秘密也会被泄露。因此,新的数据、信息和环境让事情更容易做好。

纽约市有一个组织,叫做“市民预算委员会”。它是一个古老而受尊敬的机构,由纽约市的商业领袖组成,他们是监管政府预算的“守门人”。这个组织可以轻而易举地监督政府做了什么、应该做什么、做错了什么以及诸如此类的事情,甚至连普通雇员也可以报告政府在干什么。

三、中国应该准备好迎接PPP

【政见 CNPolitics】你认为中国是否像其他西方国家一样,做好迎接PPP的准备了吗?

【萨瓦斯】当然,中国已经准备好迎接PPP了。但是,我不确定中国是否像其他西方国家一样做好了充分准备。在中国,PPP才刚刚起步,还处于发展过程之中。如果运作得当,PPP在全世界都可以取得成功。因此,中国没有理由不朝这个方向发展,况且中国也确实在向这个方向前进。

【政见 CNPolitics】在中国,民营化通常会导致政商勾结。如何避免民营化过程中的腐败问题?

【萨瓦斯】解决之道是必须要有一个开放透明的流程。政府文件必须向公众开放,美国有《信息自由法案》(FIOA),公众可以向政府要求查阅文件。当然,政府可能故意设置一些障碍,比如拖延时间,收费过高等。坚持开放透明是防治腐败的关键,开放透明流程一旦确定,民营化就会逐渐常态化。

【政见 CNPolitics】在PPP中引入外国投资是否会使其复杂化?在PPP中如何与外资企业“共舞”?

【萨瓦斯】引入外国投资不会使PPP复杂化。例如在美国道路民营化方面,西班牙和澳大利亚的公司很积极。另外在公共交通方面,我每天乘坐的公交车就是一个苏格兰公司运营的。就美国供水系统而言,法国企业已经积极参与很长一段时间了。在我家,我喝的是法国的水吗?当然不是,是美国的水,只不过这家美国公司被法国企业收购罢了。外国企业参与美国PPP已经常态化了,并且很常见。

【政见 CNPolitics】你可能听过说中国的PX事件和邻避冲突,它们引发了民众游行和抗议等群体事件。在中国这样的威权国家,PPP是否有可能获得成功?在PPP中如何调动公民参与?

【萨瓦斯】PPP在威权国家有可能获得成功。

我在斯里兰卡和赞比亚见到过这样的事情:政府想要民营化一些事务,却遭致民众反对。因此,这两个国家的政府先花了一两年时间开展高强度的宣传运动,向民众解释民营化是什么,比如花钱请杂志撰写相关文章,告诉民众什么是民营化,解释为什么要民营化。两个国家也确实获得了公众支持。通过解释民营化对公众的好处以及政府会如何做,从而教育和启发了民众。

政府的宣传手段,主要是电视和报纸等大众媒体。斯里兰卡有三种官方语言,政府就用三种不同语言都发表了文章。赞比亚有一个最受欢迎的电视男演员,政府就请他做了一个时长一分钟的商业广告,在地方电视上持续播放了一整年。

政府把专业术语转换成人尽皆知的日常语言,告诉民众民营化的意图。即使是在北京、上海和广州等发达地区,政府也必须教育民众。

【政见 CNPolitics】对于中国PPP的发展而言,必须避免哪些致命陷阱?

【萨瓦斯】首先,有必要确定具体的PPP项目领域:基础设施、产品和服务这三大块中,究竟选择的是哪个方面;其次,要有清晰的目标,政府要知道自己想要做什么,要对PPP进行绩效评估,并且监督PPP的结果;再次,政府要有政治意愿。总之,最重要的是要有一个开放透明的流程。

四、民营化和PPP未来的研究方向

【政见 CNPolitics】您是否有计划更新您的研究?或者着手新的研究项目?

【萨瓦斯】我现在所关注的问题,和我两年前在复旦大学演讲时提到的一样。我主要关注的是,什么是政府应该扮演的合适角色。更为根本的是,政府应该做什么,不应该做什么。

今年10月在希腊的发言中,我说的也是同样的事情。根本的问题是要回答,政府应该干什么,市场应该干什么,公民社会应该干什么以及家庭应该干什么。

【政见 CNPolitics】就未来民营化和PPP的研究方向,你有什么建议?

【萨瓦斯】目前很多研究可以做。例如如何监管合作伙伴,如何创造更多的PPP,如何评估已经做过的项目,如何纠正跑偏的项目,如何避免重蹈覆辙等。

这些问题都是一个接着一个连续发生的,但还不是根本问题。正如我所说,根本的问题是政府应该做什么,应该管制什么以及应该放任什么。在美国,规制越来越多。这听起来似乎很不错,但在很多方面可能会损害公共利益。

【政见 CNPolitics】很多年轻学者对PPP感兴趣,他们在追求自己的学术理想,您对他们有什么建议?

【萨瓦斯】从我的角度来看,我过去几年一直思考的问题是,除了PPP和民营化以外,政府还应该扮演什么样的适当角色?我的答案是:建立秩序井然的社会。
同时,要留意学者和实践者之间的鸿沟。例如,有本书是《政府为什么经常失败》(Why Government Fails So Often: And How It Can Do Better),是耶鲁大学的Peter H. Schuck教授写的。虽然他自己是民主党人,但是他说最让他失望的是,政府根本没有关注他的研究,也压根不承认他们自己犯下的失败。

【政见 CNPolitics】PPP需要专业或者特别训练吗?如何训练PPP专家?

【萨瓦斯】当然要训练。作为项目参与者,政府应该知道什么是合同外包,什么是绩效测量以及如何管理大型、复杂、多元参与的社会问题。这是合作管理的主要内容。

相比“合作治理”(collaborative governance)而言,我喜欢用“合作管理”(collaborative management)一词。因为“合作治理”意味着在很多截然不同的组织卷入在一起共事时,政府官员只会发号施令命令别人应该做这干那,但却不知道如何平等共事。

对于如何训练PPP专家,我在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书的第7章做了详尽解释,需要具体信息可以查阅。

文字编辑:汪莹 郝小书

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