政府创新哪家强?排名第一的省份是……

20160314

政府创新备受推崇,但如何衡量和评价政府创新却备受争议。利用美国哈佛大学肯尼迪政府学院主办的美国政府创新奖获奖项目数据,笔者研究了1986年至2013年间各州政府创新的获奖状况。

从州政府部门的获奖项目数量来看,美国各个州的差异很大,多的如马萨诸塞州达22个,少的有9个州没有项目获奖。研究显示,政府意识形态和辖区社会资本是解释政府创新的关键因素。想要政府创新的选民,应该投票给民主党而不是共和党。

对中国地方政府创新奖的数据分析显示,各省之间的差异同样巨大。浙江省、广东省、四川省等表现抢眼,但青海省、山西省却没有一个项目获奖。个中缘由,还有待深入研究。

政府创新,想说你好不容易

政府创新指的是政府发明和采纳新的管理方法与公共服务,从而改善公共服务和提升政府绩效。比如,开通政务微博、提供上门服务、下放管理权限等,都是政府创新的典型事例。

企业创新往往相对容易评价,因为竞争的市场中存在知识产权登记保护机制,可以使用研发投入、发明专利和投资回报等成熟指标。政府创新就很难衡量,往往不得不依靠道听途说或逸闻趣事。针对具体的政策创新,通常使用各个辖区和政府部门采纳的时间早晚来衡量,并假定采用越早越有创新精神。但是,对政府的整体创新能力,却往往很难使用类似的方法。

过去二三十年,全球许多国家和国际组织都在推动公共服务质量奖和政府创新奖,如美国政府创新奖、中国地方政府创新奖、英国灯塔计划、加拿大创新管理奖等。政府可以申报创新项目,经过评审和竞争后获奖的项目,可以在实施和推广时得到资助。

这些奖项在鼓励和推广政府创新的同时,也为测量和评价政府创新提供了契机。虽然获奖是凤毛麟角的小概率事件,但如果某个辖区或政府部门三番五次地获奖,那么它的创新能力肯定不会是最低的。反之,如果某个地区很少或从未获奖,那么至少说明它的政府创新意愿不强和能力不足。

美国政府创新的地域分布

美国哈佛大学肯尼迪政府学院主办的美国政府创新奖获奖项目,从1985年开始遴选政府创新奖。刚开始一年一次,只有州和地方政府参选。1995年开始允许联邦政府部门参选,2010年开始每两年遴选一次。获奖标准共四项,包括独特性、效益性、重要性和可转移性。遴选过程包括五个环节,申报项目需要过五关斩六将,通过专家委员会的严苛评审才能有希望入围并获奖。

每年有上千个项目申报,但通常只有20个左右的项目获奖。2000年以后这个数字缩水到15个左右,最近两轮则锐减到只有5个。由此可见,该奖项所肯定的政府创新项目可谓实至名归,也能表征获奖政府部门的创新能力。

在这项研究中,笔者聚焦美国50个州政府,因为它们的可比性较强。数据显示,各州的政府创新表现差异极大。在近30年间,马萨诸塞州名列前茅,获得了22个奖项。紧随其后的是加利福尼亚州(15个)、纽约州(12个)、北卡罗来纳州(11个)和伊利诺伊州(10个)。其他州政府的获奖数量均少于10个,甚至有9个州从未获奖,包括南达科他州、特拉华州、内布拉斯加州等。

一个值得关注的问题是,为什么这些州政府的表现差异如此之大?什么因素决定了州政府创新的水平?对此,一般认为外部辖区特征和内部政府状况会共同影响政府创新。

研究显示,政府的意识形态和州的社会资本是影响较大的因素。当某个州的政府越倾向于自由派而非保守派时,政府创新的表现越好。这意味着,如果选民期望政府创新,那么就要给民主党投票,而不是共和党。

以公民之间的相互信任程度来衡量,社会资本较强的州,政府创新能力也越强。社会资本富足的地区,往往能够推动公民的集体行动,这使政府创新的压力和动力倍增。

此外,政府规模越大,变革精神越强,政府越容易创新。但是,政府的管理能力越强,政府创新水平却并不高。这可能是因为,能力较弱意味着政府创新的需求很强,并且推动政府采取了合作创新途径。

有趣的是,政府创新同财政状况、人均收入、城镇化率、失业率等因素关系不大。尽管哈佛大学位于马萨诸塞州,各州同创新奖所在地的距离远近并不影响获奖与否。

中国政府创新的分布

我们可以使用同样的做法,刻画中国政府创新的分布情况。笔者与吴建南教授利用中国地方政府创新奖的获奖项目,对所有省份的创新程度进行了初步评估。我们将这个数据更新,可以获得2001年至2015年所有各省的排名。

数据显示,8届评审共有2012个项目申报,其中入围项目99个,获奖项目80个,共计179个(包括3个中央政府部门获奖)。需要注意的是,这里包括了所有省份内部各级政府部门的获奖项目,而不像美国的案例那样仅指州政府一级。

结果表明,浙江省以27个获奖项目名列前茅,可谓创新之乡。排名第二的是四川省和广东省,均为17个获奖项目。紧随其后的是江苏省(12个)、山东省和北京市(9个)、上海市(8个)、福建省和河北省(7个),广西自治区和陕西省(6个)。甘肃省和青海省没有政府创新项目获奖,而西藏自治区和山西省各只有一个项目获奖。

为什么在政府创新方面,各个省份之间会存在如此大的差距?显然,经济发展不完全能够解释这种差异,因为四川省等西部欠发达省份的政府部门同样创意无穷。那么,是否还有其他因素可以解释政府部门的创新?对此,还有待进一步的研究。

诚然,获奖项目数量可以作为衡量政府创新的一个指标,但还需要匹配其他指标,比如政府创新项目的申报数量。如果说获奖项目表明了政府创新质量的话,那么申报数量则反映了政府创新的涌现潜能。将两者结合起来,可能会得到一个更完整的政府创新图谱。

参考文献

  • Ma, L. (2016). Political ideology, social capital, and government innovativeness: Evidence from the U.S. states. Public Management Review, forthcoming.
  • Wu, J., Ma, L., Yang, Y. (2013). Innovation in the Chinese public sector: Typology and distribution. Public Administration, 91(2): 347-365.

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