新书揭秘:美国总统怎样制定外交政策?

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图片来源:Economist/Peter Schrank

美国的外交政策是怎样形成的?总统为何在某特定议题上选择一种而不是另一种方案?普林斯顿大学的 Helen Milner 教授与哈佛大学的 Dustin Tingley 教授在新作 《Sailing the Water’s Edge》 中,将答案锁定在美国国内政治。

最近,政见观察员参与了这本新书的发布会及与作者的晚餐,将所得信息和书中精华内容与各位共享。

如果将国际政治比喻为一场游戏,那么美国总统看起来像是世界上最阔绰的玩儿家。在对手面前,白宫或采取陆路进攻,或发动空中打击,或进行发展援助,或实施经济制裁。文攻武卫,任其选择。然而,总统的 “阔绰” 恐怕只存在于理论层面。事实上,国会的存在和民意的动向严重压迫着白宫的选择空间。

在每项外交策略的制定过程中,总统都要面对三方面的影响。首先是利益分配。与重要反恐战略伙伴巴基斯坦谈贸易和援助,是否会引发国内纺织业的疑惧?历史证明答案是肯定的。Milner 和 Tingley 的研究发现,如果某项外交政策将给特定团体带来损失,那么该团体将联合游说公司以迅雷不及掩耳之势向国会申诉。这也是为何白宫明知有必要和巴基斯坦搞 “亲善”,却迟迟不能在贸易和投资方面投其所好的原因。

其次,美国总统在选择外交工具的过程中,还要考虑意识形态的分野。在朝核问题上,白宫是否要向特立独行的平壤让步?在克林顿的带领下,美国形成了用能源换取朝鲜无核化的方针政策,却也引来了共和党议员的抨击,终于促使后来的布什采用了更具对抗性的姿态。

最后,美国总统面对的压力,说到底也可以用信息对称或不对称来理解。在既不严重影响团体经济利益、又不牵涉意识形态分歧的议题上,国会和民间都没有动力去深究总统外交选择的利弊。此时的总统则可以依赖国防部和情报部门采集的信息,把自己的选择描绘得头头是道,以求国会共鸣。反之,如果总统的提议触碰了经济利益和意识形态的神经,那么利益团体和游说公司就会源源不断地向国会输送信息炮弹,导致国会在与总统的争论中占据上风。

国会对总统的限制给世界带来了怎样的影响?Milner 和 Tingley 的判断无疑让人悲观:鉴于经济手段很难赢得国会支持,二战后的美国总统越来越注重用高调的军事威胁或实在的武力行动解决问题。美国总统并非是好战分子或者施虐狂,但是因为总统对军队和情报部门拥有牢固的控制力,而且情报部门出于工作需要不必对国会百分之百透明,因此总统在选择武力解决外交问题时更加从容。

Milner 与 Tingley 的观点并不算史无前例的突破,但二者的研究角度和方法却有诸多创新。书中的观点暗合 Robert Putnam 在 1980 年代提出的 “双层博弈论”,即国际谈判同时是国与国之间和各国内部各派博弈的结果。只是 Milner 和 Tingley 的研究更深入历史,在浩瀚的游说公司材料、政府档案和其他信息中,系统性地观察美国外交政策的形成。

再比如,既有的研究往往注重海外威胁对美国政策的影响,而忽略了美国内部政治对外交政策的制约。在 Milner 和 Tingley 看来,美国在经济谈判、外交斡旋和武力打击之间的抉择并不取决于海外威胁的本质 。就好像在猜拳游戏中,本方出剪刀、石头和布,不依靠自己对对手的判断,而听信旁人支招。也就是说,要判断美国的举动,不能只观察中国和俄罗斯在做什么。

此外,过去许多针对美国外交政策的研究过于强调总统的个人色彩,好像美国的策略总在注重外交和偏向内政的领袖间游移:内向的总统让美国暂时 “安分守己”,而外向的总统又会带领美国重出江湖。其实,Milner 和 Tingley 的研究数据表明,在外交决策过程中,每一任总统在国会面前碰钉子的频率相差无几。

《Sailing the Water’s Edge》 一书的题目源于美国政坛的谚语 “politics stops at the water’s edge”。其大意是号召美国政客一致对外,让政治内斗止于海岸线。Milner 和 Tingley 的研究无疑 “破坏” 了美国外交政策界表面的和谐。

参考文献

  • Helen V. Milner and Dustin Tingley. Sailing the Water’s Edge: The Domestic Politics of American Foreign Policy. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2015.

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