为了对付绩效考核,屡出“奇招”的官员们也有苦衷?

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博弈分为良性和恶性

在干部管理体系中,绩效考核很重要。以目标责任制为代表的绩效评估影响了广大干部的“升迁”之道,也因此深深地塑造了他们的官场行为。中外的大量实例都显示,为了在评估中获得较好的结果,官员们会采取各种手段与评估体系进行“博弈”,新闻中不时曝光的地方GDP“造假”就是常见的博弈手段。

来自新加坡国立大学的学者最近详细分析了各种不同的官员博弈手法。根据博弈手法是否导致实际数据和报告数据差异,研究者首先将博弈行为分为良性和恶性两类。

良性博弈意味着官员虽然采取了一定的博弈手法,但并没有“虚报”数据,其绩效评估仍然是真实的。这类博弈手法主要表现为“得过且过”的工作态度,即有意控制工作表现,不过于“优秀”。这种做法的主要目的,是防止今年过于卓越的业绩会带来次年过高的考核标准,避免次年考核不合格。研究者认为,这类“不作为”的应对手法虽然也带来了一定的损失,但由于其并没有“虚报业绩”,故而上级机关仍然能掌握真实的基层情况,因而相对来说较为“良性”。

而恶性的博弈手段则都涉及虚报业绩或弄虚作假。对于这类行为,研究者进一步根据它们是否有意牺牲公共利益进行二次分类。一些弄虚作假的行为并不直接伤害公共利益,而是主要涉及虚报工作成绩或掩饰工作失误。例如,湖北省房县曾经通过向其他地区“借贷”大量绵羊来满足上级对其发展畜牧业的考核要求;类似的,云南省宜良县通过将农田中的坟头漆成绿色,以便蒙蔽在远处的考核人员,实现其平坟工作的考核目标。这类行为虽然涉及明目张胆的弄虚作假,但并为直接损害公共利益。

相反的,另一类恶性博弈则是直接通过损害公共利益的行为来应付考核。例如,河北省安平县曾经不惜严重影响居民生活及当地经济活动,强行拉闸限电以实现全年能耗控制的目标。这类“牺牲”正常生产生活秩序以满足绩效考核的手法显然严重损害了公共利益。同时,数据造假也被作者归入这一类行为,因为关键数据——往往也正好是绩效考核指标——通常是政策制定的重要依据,而虚假的数据显然会影响政策的质量,进而影响公共利益。

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恶性博弈的背后是地方官员的困境

上述恶性博弈手法在地方实践中并不少见。除了出于对晋升的渴望之外,还有那些因素在背后驱使地方官员不惜牺牲公共利益弄虚作假呢?研究者通过对西安市下属某县的实地调查,详细分析了这类恶性博弈手法背后的动机,并提出了地方官员所面临的三大困境。

首先,考核目标经常与地方实际情况不符。由于考核标准常常是划一制定的,因而与地方实际情况往往脱节,导致该指标根本难以实现,必须作假。例如,陕西省规定各县市必须完成一定数额的支持农民工进城就业。但Z县由于其相对发达的白皮松种植产业,当地农民根本没有进城务工的需要。为了完成考核,当地官员只能伪造数据。

第二种困境则涉及到不同地方官员间的竞争。由于目标责任制和绩效考核会决定官员的晋升,故而不同县市官员间存在着激烈的竞争。又由于对造假的惩治和查处不力,各个地方官员都存在着通过造假来获取竞争优势的动机。在这种情况下,即便个别官员本身无意弄虚作假,但由于预期其他竞争者势必会伪造数据,故而只能“被迫”同样“拔高”业绩,以确保至少在升职竞争中不落下风。这种互相竞争的局面无疑加剧了地方造假的风气。

最后,地方官员往往面对着许多互相矛盾的考核目标。例如,Z县主要官员就同时需要满足保证农业用地和发展工业(意味着需要新增工业用地)两项考核。在土地总量有限的情况下,两者根本无法同时实现,故而造假也就成了唯一的选择。

这项研究分析了目标责任制和绩效考核背景下官员的博弈行为。虽然研究者所做的分析相对仍比较初步,但其发现和结论仍然对我们理解官员行为具有一定的指导意义。更重要的是,本文揭示了目标责任制运行中存在的考核标准制定不科学的问题。实际上,在所有执行类似绩效考核的国家,如何制定科学的考核指标都是重要问题。在同样大量实行绩效评估的私营经济领域,评估标准的制定和执行一直是管理学和商业学研究的重点课题,长期的研究和实践也积累了许多重要的原则和方法。然而在公共管理领域,如何制定科学的绩效考核制度,如何平衡公共管理中对效率、公平、民主等概念的需求,如何在庞大的官僚体系中有效的执行绩效考核,仍然是众说纷纭。自上世纪八九十年代以来在西方国家兴起的新公共管理(New Public Management)理论就是典型的重视绩效评估的公共管理思路,这一实践虽然在英美等国取得了不俗的成绩,但针对它的批评之声也一直不绝于耳。

具体到中国,虽然我们必须承认官员对升迁的渴望仍然是恶性博弈和损害公共利益的造假行为频发的重要原因,但不合理的考核指标和评估体系仍然是亟需解决的重要问题。目标责任制和绩效评估在改革开放年代以逐渐成为干部管理和考核的最为重要的手段,大量官员的升迁和任命都依赖于这一制度。因此,如何制定科学的评估标准和执行办法,最终实现正面激励和影响官员的执政行为,应该是公共管理和政府管理领域学者们努力的方向。

参考文献

  • Gao, J. (2015). Pernicious manipulation of performance measures in China’s cadre evaluation system. The China Quarterly, 223, 618-637.

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