人大能管好政府的“钱袋子”吗?

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图片来源:新华社

在西方民主体制中,立法机构制衡行政机构的一个重要手段就是管住钱——通过对政府财政预算的审核和监督,实现所谓的 “钱袋子” 权 (power of the purse)。

同样作为立法机构的人民代表大会,在中国的表现又如何呢?由于各种制度原因,人大被不少学者形容为政府的 “橡皮图章”,言下之意即人大只会按政府意图走程序,根本无法独立发挥监督作用。事实是否真的如此?最近中山大学的马峻和合作者在 《中国季刊》 上撰文,尝试通过细致的访谈和全国性调查数据来回答这个问题。

这项研究的分析材料由两部分组成。第一部分是 2011 年的一项调查,对象是 80 个地方人大里从事预算审查工作的立法人员,范围涵盖 31 个省份或省级单位、27 个省会城市、5 个计划单列城市、2 个经济特区和 15 个特大城市。共有 64 份有效问卷最后被收回。

为了降低调查在测量上可能存在的误差。研究者同时使用了他们 2003 年至 2010 年间访谈七个省份以及太原、武汉、广州和厦门四个城市政府财政部门官员的内容。这些访谈可以和调查结果相互交叉验证,构成第二部分分析材料。

接着,研究者根据 “信息获取”(是否能够获取预算审查所必需的信息?)、“对话机制”(有否和地方政府建立起预算审查的相关制度性沟通机制?)、“制裁能力”(能否惩罚违规的地方政府/官员?)三个维度对地方人大的预算审查工作表现进行打分。

研究者发现,以 5 分为满分来计算,地方人大在预算审查中整体表现的平均分只有 2.85(3 分为合格分),即“不合格”。成绩固然不理想,但研究者并不认为人大在预算审查里真得是毫无作为。事实上,考虑到 1999 年预算改革开始,人大才真正具有预算审查的制度基础,预算审查的基数评分应该是由最差的 “1” 分开始,因此十多年后的今天有 42% 的样本获得高于 3 分的合格表现,仍然应该视为明显的进步。

进一步按上述三个维度的评分表现来分析,则可发现:其实只有 “制裁能力” 的表现远低于平均值,其他方面表现差强人意。

为什么会出现这样的情况呢?研究者认为这和人大目前的制度设计有着直接关系。

首先,除了人大常委会外,地方人大代表均为兼职。他们能够审查预算的时间只能在每年的人大会议上。而这个会议最多不超过一周,更不用说很多地方人大代表可能欠缺必要的公共财政知识。因此,受制于时间和专业能力上的限制,地方预算审查工作事实上主要由人大常委会执行。

其次,人大常委会和地方政府由于有着紧密工作联系,因此在交流预算问题时双方都会遵守一个不成文规定,就是“不要撕破脸”。预算审查能够达到最优程度是常委会和地方政府 “私下” 把预算问题都沟通好,然后在大会上直接通过。

不过,研究者也通过调查发现,总体上地方人大对于行使预算审查权力的积极性在不断增强。虽然政府预算在大会上被地方人大代表否决的情况几乎不可能在现实里发生。然而问卷调查发现,人大常委会向地方政府财政预算 “开炮” 的情况亦并不罕见。比如说,大约 70% 的地方人大常委会曾要求地方政府增加或删除特定支出项目,另外有 63% 地方人大常委会曾要求地方政府调整特定项目的具体支出。

总体而言,这项研究通过颇为全面的调查和访谈使我们得以更好地了解地方人大在预算审查上的工作表现,它告诉我们地方人大现阶段固然无法做到完全独立的分权制衡,但也绝不是纯粹的 “橡皮图章”。

另外,调查和访谈结果也带出一些有趣的相关研究问题,比如说地方人大代表在县级以上就不是通过直接选举产生,在缺乏选举竞争的压力下,为何有些地方的人大代表会有动力认真履行自己的职责?不同地方人大在预算审查上的工作表现差异又该如何解释呢?这些问题都有待今后的研究解答。

参考文献

  • Ma, J., & Lin, M. (2015). “The Power of the Purse” of Local People’s Congresses in China: Controllable Contestation under Bureaucratic Negotiation. The China Quarterly, 223, 680-701.

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