爱来艾去——艾滋类NGO在中国的二十年

AIDS
图片来源:jacinta lluch valero

年内境外NGO管理法与慈善法分别进入征求意见与审议阶段,引起公益圈热议。坊间解读纷纭,不少国际基金会/NGO持悲观态度纷纷处于观望状态,有可能会暂停在中国启动新的项目 ,引得公安部长公开澄清。公益机构何去何从,成为摆在很多本土公益人面前的问题。回顾公民社会这些年的发展对于把握大环境,应对当下新常态以再度出发也许不无裨益。

挪威卑尔根大学GÅSEMYR博士(HANS JØRGEN GÅSEMYR)从艾滋类NGO在这二十年的发展作为介入口,勾勒了NGO在这个领域过去二十年的进程,成果发表在最新一期《Asian Studies Review》上。研究者发现尽管艾滋病从来都不是一个普遍性的传染病,但是艾滋病相关类NGO过去20年来却在公民社会发育方面扮演扮演着重要角色,从中央到地方各级政府也表现出相较于其他领域NGO更多的容忍。

同时艾滋类NGO在中国的发展也要置入国际组织、政府与公民社会等相关主体互动的视野下,研究者对此解释道公民社会动员很早就被国际社会视作艾滋病防控的要诀,所以当它们进入中国开展防艾事业时候,也非常重视对NGO的支持。

研究者非常具体得分别NGO和其它社会类组织,比如GONGO(依附于政府的非政府组织),并对艾滋领域的不同组织进行统计,通过收录公开的黄页,相关领域会议出席代表,该领域的报告以及社区活动参与机构等等,有超过2000家机构进入他的数据库,藉此他估计2013年约有550家NGO致力于这一领域,从中他挑选出分布在12个省区的41家机构进行定性研究与深度跟踪,其中28家是他定义的成熟机构(即具有超过5年的运营时间,超过3位全职人员,具有独立办公/活动场所,积极参与从地方到全国范围的会议、论坛等同行活动)。2007/2008年以及2011到2014年间,研究者对这些机构进行了超过150次访谈。并且他曾于2009年以及2010年间在联合国艾滋病规划署(UNAIDS)的北京办公室工作了两年。

尽管1985年中国就开始陆续有报告病例,但官方始终将其作为一个外来疫病,通过限制外国感染者入境与隔离来应对,似乎事不关己。而民间对其也缺乏关注,直到1998年,中国所有省区都有病例报告,卫生与疾控系统才开始动员起来,尽管90年代中期,一些医疗专家和记者开始发现并报道了中原大规模的疫情。参与主体还是医疗卫生领域的官方机构与协会,少量本土NGO出现,如成立于1994年的爱知行,国际NGO也逐渐通过地方政府的默许介入,如医生无国界、智行基金会、香港乐施会、英国Save the Children等等。从2000年开始国际政府间机构如澳大利亚红十字会,英国国际发展局支持下的项目,UNAIDS也开始通过和官方合作在中国开展业务。

研究者认为直到2002到2003年中央领导人换届,以及发生于2003年初的SARS 大规模公共卫生危机,才为这一领域的国际合作与本土公民社会的参与打开了空间。防疫体系的问题被集中曝露与公开讨论,制度惯性开始打破,一向对海外组织充满戒心的政府释出了合作的信号。这些举动不仅仅具有象征意义,也为民间与政府的合作打开了道路。

2003年底,中国有关方面最终妥协从而获得全球基金对中国抗艾领域的资助。全球基金要求项目的执行必须积极吸收NGO的参与。2004年以来,超过1300家参与到全球基金的项目中来,通常全球基金一边资助培训疾控等官方卫生机构,一边培养非政府组织的领袖。尽管有批评指出全球基金为疾控部门以及GONGO提供了太多资金并有助于他们控制NGO,但研究者指出全球基金至少提供了NGO参与和发挥作用的平台。

全球基金要求通过选举成立具有代表性的国家协调委员会作为受助国的决策机构。2006年起,很多NGO指责该国家协调委员会的组成缺乏公开性与代表性,由爱知行和万延海发起,70多家NGO另行召开会议,希望改革选举流程。国家协调委员会最后决定要改变代表选举的方式使得2007年、2009年的国家协调委员会选举中更多NGO有了参选与投票的机会。可是由于决定投票资格与候选人资格以及等额或差额选举等问题争议不断,导致部分NGO杯葛选举结果,这也可以看做在透明性与竞争选举原则引入过程中的困难与高昂的执行成本。

2010年全球基金的艾滋病项目在项目管理和支持NGO参与等问题上,国家项目办和基金的瑞士总部在谈判的过程中无法达成一致,让基金在一段时间内停摆。当2011年大部分问题解决后,资金和正常活动才继续开展,可是由于全球基金2012年决定不再资助中高收入国家,中国不幸抑或有幸中枪,该项目于2013年中止,也让NGO失去了一个博弈平台。

此外Merck基金会与克林顿基金会也在中国通过与本土NGO合作的在四川、云南等地广泛开展活动。盖茨资金会在中国15个不同城市开展艾滋病项目,为NGO也提供参与和资金支持的机会。但因为大部分艾滋类NGO在这几年内没有机会注册为正式社会组织,国际组织的支持不断强化半制度化的运行模式。也就是说,对NGO的支持与合作得到中国官方大量的认可和协作,可是关于NGO的正式法律或规定没有多改变 。根据研究者的观察,半制度化的安排而不是制度化的立法与明文规则,左右了艾滋类NGO的实践。表现为绝大多数NGO得不到民办非企业注册,而不得不采取工商注册或者干脆不注册。有的NGO从业者甚至也担心注册意味着更多的限制。不仅是法律地位得不到正式承认;他们活动的边界也是模糊的,尽管除了服务,一些NGO也介入到政策倡导与权利维护,但不能望文生义的以为他们也通过抗争性与示威游行实现权利诉求。这一领域的社会活动家与网络组织者比较谨慎。

事实上,成熟的NGO也主动寻求非正式或半正式的制度安排下的互利合作,应对具体地方的政治环境,使得他们能够绕开死板的规定与管制。当下,政府也设立了专项拨款资助艾滋领域的基金,一些机构也能从政府获得资金、项目与免费场地,但对于NGO,获得好处的潜台词是更多的辅助疾控中心提供服务与听话。对于NGO来说,他们往往会为自己建构若干种身份,在香港或其他中国大陆以外地区注册非营利机构以便获得国际捐助,成立商业机构以自养同时设立与政府合作的项目。

总之,NGO与管制共舞中并不完全被动,尽管与政府的合作渠道与空间依然有限。

参考文献

  • GÅSEMYR.H(2015) Twenty Years of Mobilising around AIDS in China: The Main Actors and Influences behind Organisational Growth, Asian Studies Review,39(4),609–627.

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