在土地资源丰富地区,土地财政破坏了GDP考核体系

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官员升迁在学界早已不是什么新鲜的话题。最近十年,政治经济学者对于什么影响官员晋升给出了太多的解释:GDP增长,政治关系,官员年龄,教育背景……香港科技大学的James Kung和Ting Chen最近的一项研究为我们打开了了一个新的视角——资源诅咒(resource curse)。

传统的理论认为,中国地方官员的晋升有着“辖区锦标赛”的模式,上级政府会根据绩效来选拔辖区内下级官员。本文的研究者则认为,土地在中国的情境下产生了“资源诅咒”的作用。越是土地资源丰富的地区,以GDP增长为指标的绩效考核体系越被不断弱化。换言之,土地财政破坏了原本以经济增长为目标的绩效考核体系。

在中国,土地可以说是与矿产,石油一样可供开发以获取暴利的自然资源,商业地产的开发给地方政府提供了稳定而丰富的的土地出让金。然而,为了保证农业用地的数量的稳定,可供地方政府开发的商业用地有严格的配额。此外,中西部一些偏远地区因地势崎岖不平,并不适合开发房地产项目。在土地资源这一自然禀赋的不同进而形成了各地土地收入的巨大差异。

土地资源的先天优势是否影响着原本看似“有效”的绩效考核体系?作者利用4390名县委书记的面板数据分析了土地收入、GDP增长和县委书记晋升之间的关系。

首先,他们发现GDP增长对于县级官员升迁仍然有着积极地作用。另外,土地收入越多,县委书记晋升到地市级的概率也会增大。为了排除县委书记个人攫取土地收入的能力的影响,研究者加入了个人固定效应。经过这一控制,土地收入仍然正向的影响着官员的晋升,然而GDP的增长率却不再发挥作用。这说明,并非官员本人能力的不同导致了其升迁机会的差异——相反,官员的晋升在某种程度上是由他的任职地是否能够产生足够的土地收入所决定的。

诚如研究者所言,土地收入与官员晋升之间的关系是十分内生的。为了解决这一问题,他们运用了两组工具变量。首先,土地收入与土地的供给与需求两方面有关。供给方面,土地能否开放的关键因素;需求方面,利率以及房价是显著地影响消费行为。根据这一逻辑,作者分别将坡度低于15度的土地与利率以及省会城市的房价分别进行交互,工具变量回归的结果显示:土地收入仍然显著地影响着官员的晋升。

土地收入是如何影响官员的晋升呢?研究者给出了两个解释。

第一是信号效应,官员利用土地收入来兴建一些“面子工程”。研究者发现,土地收入与这类面子工程的支出(城市建设和土地发展)有着显著的正向关系。而且这类短平快的项目在大约每个固定任期的前一年(第四年)有着最为显著的效应。此外,研究者还注意到了年龄对晋升的影响。他们发现,即使县级官员度过了最佳的晋升年龄(作者的通过回归分析估计为47岁),土地收入仍然能够让“老人”重获晋升的机会。

第二则是腐败效应,利用法医经济学(forensic economics)的方法,作者发现当县委书记的上级因为腐败问题被逮捕后,土地收入对晋升的效应就“消失”了,然而土地收入与城市建设和行政系统的规模仍然有显著地正向作用。这些结果从一个侧面说明,县委书记可能是通过土地收入的所得来贿赂上级,从而获取晋升的机会。

本文的研究者在实证方面下了很大的功夫,而且运用资源诅咒的理论也不可不谓新颖。时下很多的研究主要集中于什么影响了官员晋升的行为,然而更加值得我们探索的是,这样一套晋升体系给普通的民众带了什么?绩效考核带来增长的同时有没有发挥促进分配的职能?为指标而竞争的“晋升锦标赛”有没有给地方的社会、教育、环境带来一些长期的影响呢?这仍待学者进行更加细致的分析,让人们能更好地理解中国的职官体系(Nomenclatura)。

参考文献

  • Chen, Ting & Kung, James. (2015). Do Land Revenue Windfalls Create A Political Resource Curse? Evidence from China. Working Paper.
  • Guo, G. (2009). China’s local political budget cycles. American Journal of Political Science, 53(3), 621-632.
  • Li, H., & Zhou, L. A. (2005). Political turnover and economic performance: the incentive role of personnel control in China. Journal Of Public Economics, 89(9), 1743-1762.
  • Jia, R. (2012). Pollution for promotion. Unpublished paper.

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