城市化:地方与中央角逐的工具

来源:Peter Morgan

中国近年来城市化的迅猛发展受到了全球学界的关注。国内学者对于城市的研究一直有以中央-地方关系为主轴的传统,而海外研究似乎也逐渐意识到中国独特的城市化背景。

香港大学的林初昇教授等最近发表于学刊《Urban Studies》的研究,以广州市近年的城市化过程为例,论证了政府在城市化过程中的主导地位,以及城市化如何成为地方政府与中央政府权力角逐的工具。

文章的重要结论有以下三点:

其一,中国近二十年城市化的突飞猛进起源于中央-地方关系的重塑, 税改是其中一重要机制。
其二,城市化和地方财政之间有内在联系,土地开发带来的收益被用于城市基本设施建设,而良好的城市设施有利于进一步吸引外来投资。
第三,将农村土地转化为城市建设用地进一步拉大了城乡差距,带来不平等并激发社会不满情绪。

以下一一展开。

首先,中央与地方政府的权力格局变化是城市化的重要背景。

在八十年代财政包干的大背景下,市政府只需上缴固定数额的税收,于是各地方政府都努力将蛋糕做大,以留下更多的盈余。 而94年启动的分税制改革结束了上述局面,地方政府需要将固定比例的税收上缴,于是蛋糕越大,上缴的税额也就成比例的增加。除了财权上收,分税制的另一后果事权下放。市级政府开始承担向不断增加的城市人口提供市政、 医疗、教育和退休服务的重负。在这一背景下,地方政府努力开发新的创收渠道,很快他们即发现,比起流动的劳动力和外资,土地是可以被牢牢被控制住的资本。大规模的土地资本化与城市化由此拉开帷幕。

通过对于广州市城市化进程的具体考察,研究者发现:地方政府依然通过种种方式牢牢控制土地市场。通过分析2002至2009年广州市土地交易数据,研究者发现划拨的土地依然占到40%,而通过市场交易的60%中,32%是通过协议的方式出让,其次重要的是挂牌出让——市政府在协议出让和挂牌出让中都有巨大的操纵空间。通过考察市场交易的土地实际落地情况,作者发现北区的新增土地被集中用于建设新机场, 东区新增土地被集中用于建设2010年亚运会设施,而南部新增土地被集中用于建设南沙经济特区。

由此可见,地方政府在土地的分配和利用方面依然占有决定性地位。

其次,土地转让收入构成地方税收收入和支出的重要部分。

研究者分析了1994至2009年土地转让与市政财政收入,并指出:前者约占后者的20-25%。 值得注意的是,这一数据远低于新闻媒体的普遍报道。土地转让收入占地方税收总收入的比例在2007年达到峰值, 原因在于2010年亚运会的基础设施建设大多在此时点动工。 而两个谷点分别出现在2005年与2008年,前者是由于中央政府针对大量闲置土地的状况在全国范围内限制新一轮土地转让,而后者则来源与美国次贷危机的海外影响。

土地转让金不仅构成地方财政收入的重要来源,更是城市固定资产投资的财源。 根据1994年至2009年土地转让收入与城市固定资产投资的统计数据,研究者估计前者占到后者的40%-60%。

最后,研究者指出这一城市化模式的后果:中心和边缘地区的经济差距进一步拉大。

回顾乡镇企业蓬勃发展的八十年代,珠江三角洲各市镇充分吸取香港与海外侨资发展地方工业,广州作为中心城市的经济领先地位一度被动摇。而这一局面在新一轮的土地开发中得到了彻底改变。研究者计算了广州省27个城市的变异系数后发现:这一数值由1990年的0.73回落到2000年的0.67,又在2009年回升至0.76。换言之,经济领先和落后的城市之间的差距首先由于乡镇工业的发展而缩减,而又由于近年来的城市化而重新拉大。(黄亚生在其著作Capitalism with Chinese Characteristics中也论证了乡镇工业到城市化发展战略的转化对于城乡差距的加剧效应,但其研究指出这一战略转换主要来自于中央政府的决策。)

在论文的最后,研究者充满信心地指出这则研究的模型和范式可以扩大至对于南半球城市的研究。笔者则认为,中国城市化成为全球城市研究的热点这一事实以无庸置疑,但中国城市化的研究范式是否可以独立于现存的范式却值得进一步考察,毕竟中央-地方政府关系这一独特的政治经济结构并不平行存在于其他国家。

参考文献

  • Lin, George CS, et al. (2015) Strategizing urbanism in the era of neoliberalization: State power reshuffling, land development and municipal finance in urbanizing China. Urban Studies: 1962-1982

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