点名批评某些国家,真的会刺激它们发生改变

China US
图片来源:法新社

 

美国被称为 “世界警察” ,经常对其他国家 “指手画脚” ,比如发布国别人权报告,或将某些国家列入 “黑名单” 。一些人认为美国的这种做法并没有什么用,但是最近的研究显示,被 “点名” 的国家的确会有所反应——杜克大学和哈佛大学的两位教授发现,美国成功地通过发布各国人口拐卖报告,刺激了其他国家将人口拐卖入刑。

对各国表现评头论足

国家之间相互施加影响,除了物质奖惩以外,更重要的是施加社会压力。如今,武力干预越来越不划算且不被国际规范所接受,全球经济一体化使贸易制裁变得越来越难。而随着信息技术的普及,信息收集和传播的成本却越来越低。于是,收集各种各样的信息并发布绩效指标和国际排名,就成为对其他国家施加影响的重要手段。

对各个国家的活动、政策与质量等进行定量评价和排名并非什么新鲜事——要知道,主权信用评级在 1916 年就出现了。但是,绝大多数的国际排名都是 1990 年代以来出现的。据统计,过去 15 年平均每年都会新增超过 8 个全球绩效指标,迄今已有超过 160 项国际排名。

在这些全球绩效指标中,近 60 项是有关经济发展的, 40 余项是关注社会问题的。此外还有许多国际排名是针对发展、治理、环境、金融、教育、性别平等、人权和自由、冲突与安全领域的,可谓包罗万象。

国际排名的关键特征,就是各种信息的 “指标化” ——将民主、自由、发展等许多复杂的概念简化和量化,并对各国的表现 “评头论足” 。这种简单有效的排序信息,使人们花几秒钟就可以对各国表现一目了然,因而具有强大的传播力和影响力。

据统计,接近一半的全球绩效指标纯粹是国际排名,大约三成的则包括排名和评估,所以总计有 80% 的指标以给各国 “排队” 为目的。

排名如何影响国家政策

总体来看,绩效指标主要通过三种机制影响国家政策,分别是国内政治、精英政治和跨国压力。

首先,围绕敏感话题的负面国际排名会激化国内矛盾,并动员民众和非营利组织等相关主体对国家施压。国际排名会唤醒这些群体对某个政策问题的意识,而这些群体也可以拿着国际排名这个 “武器” 来争取政治支持。

其次,排名糟糕的国家政府和领导人,会极力推动政策变革,以摆脱国际排名带来的污名。国际排名设定了评判各国行为与政策的价值标准,在点名羞辱某些国家的同时,也在不断刺激国与国之间的竞争。

最后,由于许多排名都依靠相同的数据来源,一个国家在某项排名上的糟糕表现可能诱发连锁反应,使其他相关排名跟着遭殃。排名较差的影响是实质性的,如果某国在营商环境或清廉指数上的排名靠后或下滑,就会影响其市场预期和投资价值,进而影响其国际声誉和发展前景。

上述机制综合作用,使国际排名对国家产生影响,并刺激国家采取行动改变政策。

比如, 2000 年 9 月联合国召集主要国家设置千年发展目标,在 2015 年达到消除极端贫困和饥饿等 8 项经济社会发展目标。今年发布的终审报告显示,绝大多数目标都得以实现。

但是,并不是谁都能开发绩效指标并施加影响。只有资源富足且享有声望的国家,如美国、瑞士和许多国际组织,才有能力获取和使用这种信息权力。

据统计,超过一半的国际排名的机构总部设在美国,其次是英国、瑞士、德国、比利时、法国等其他发达国家,来自发展中国家的不足 10%。

人口拐卖入刑的案例

国际排名对国家政策的影响,已经得到一些实证研究的支持。有研究发现,世界银行在 2003 年推出的营商环境排名,大约推动了各国的 2000 种商业制度改革。美国贸易代表办公室发布的《特别 301 报告》,对各国知识产权保护情况进行评估,使中国在内的多个国家调整了知识产权保护政策。经合组织 (OECD) 发布的国际学生能力评估 (PISA) 大大震慑了德国等排名靠后的国家,使其出台了一系列教育改革政策。

但是,针对国际排名影响的系统性评估还不多见。为此,两位研究者以人口贩卖为例,研究了美国国务院 2001 年以来每年都发布的 “年度人口贩卖报告” 产生的影响。

在这一报告中,美国监测了人口贩卖严重的国家(即案件超过 100 起的国家),并根据问题严重程度将其分为三级,其中第三级国家的人口贩卖最突出。 2004 年,该报告引入 “观察名单” ,重点关注介于第二级和第三级的国家。

研究显示,大量媒体跟踪报道该报告披露的信息,特别是评级靠后的国家更是饱受抨击。这些负面报道和广泛关注,使被评国家遭受国内外的政治压力,并可能千方百计去提升评级。

将人口贩卖定罪,是制裁该问题的主要手段,也是美国所极力推崇的政策。最初只有 10% 的国家将人口贩卖入刑,但如今却有超过 70% 的国家这样做,足见该报告的影响之大。

在排除了人口贩卖情况、非营利组织数量、人权、法治和腐败等因素的影响后,数据显示:被监测的国家,被列入 “观察名单” 的国家,以及排名降级的国家,都更有可能将人口贩卖定罪。换句话说,监督、羞辱、降级和威慑等手段,都会推动这些国家朝着美国期望的方向调整政策。

与未被该报告监测的国家相比,被监测的国家通过人口贩卖刑法的概率提高了接近 4 倍。美国政府可以拒绝为纳入该报告的国家提供经济援助,研究者发现:期望获得美国援助的国家,更有可能按照美国的意图将人口贩卖定罪。

研究还发现,即便是被评为第一级的国家,也比未被监测的国家更可能将人口贩卖入刑。但是,列入 “观察名单” 和被评为第三级的国家,比位于第一、二级的国家更有可能将人口贩卖定罪。

刑法修订是一个繁琐而冗长的过程,但这项研究表明,在被评国家降级后的第二到三年,人口贩卖入刑的概率就提高了两倍,其效率惊人。

有趣的是,人口贩卖犯罪的案件数量,却不是影响其入刑与否的关键因素。这说明那些将人口贩卖入刑的国家,并不是完全针对本国所面临的问题,而更多的是为了回应美国的诉求。

不是所有排名都能产生影响

美国人口贩卖报告对目标国家产生了很大影响,但是并非所有国际排名都能产生类似的影响。研究者从全球绩效指标的发布者和排名本身两个方面,提出了它们产生影响的关键因素。

相对来说,如果国际排名发布者的资源越富足,权威和声誉越高,并居于国际政治格局的核心位置,那么它对其他国家政策的影响就越强。

国际排名本身如果在以下 6 个方面表现突出,那么它的影响也会很强——通过 “黑名单” 等方式羞辱国家的潜力、借力第三方资源施加影响的条件、被评国家的参与和互动、推动被评国家行动起来的能力、排名方法的科学性和可信度、所涉议题领域的敏感性。

该研究表明,系统监测和比较各国进展,并将这些信息尽可能广泛地传播,就会形成强大的社会压力和舆论声浪,从而成为提升国际治理能力的关键手段。如果全球绩效指标是由权威组织发布的、系统监测的、定量可比的、被主要机构运用且广泛传播的话,那么它对国家政策的影响就更强。

参考文献

  • Kelley, J. G., & Simmons, B. A. (2014). The power of performance indicators: Rankings, ratings and reactivity in international relations. Paper presented at the APSA 2014 Annual Meeting Paper.

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