美国如何调整中亚政策?

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今年以来,美国政界和政策研究界频繁就美国的中亚政策发声。3月31日,常务副国务卿布林肯在布鲁金斯学会发表演讲,阐述新时期的美国中亚政策主导思想。智库战略与国际问题研究中心也在近期发布名为《中亚在欧亚大陆再联线中的地位》(Central Asia in a Reconnecting Eurasia)的报告,分析亚欧大陆互联互通前景,就美国调整中亚政策提出建议。从美国外交政策决策惯例看,这一系列吹风或是为中亚政策调整预热,值得跟踪关注。

美国中亚政策进入新阶段

自上世纪90年代初中亚五国独立以来,美国的中亚政策以“9•11”事件为界,可分为两个阶段。“9•11”事件前,美国的中亚政策目标是打开外中亚的投资市场,建立新的能源通道,减少中亚国家长期以来对俄罗斯的依赖。同时,美国还在中亚推进民主法治议题,以此鼓励、推动中亚国家的民主转型。

“9•11”事件后,美国在阿富汗开展大规模军事行动,其中亚政策也发生重大调整。对驻阿富汗美军的后勤补给、反恐以及安全合作等具体问题取代经济发展和治理议题,成为美国对中亚政策的主要内容。在这一时期,中亚成为美国向阿富汗输送军事补给及后勤装备物资的中转站。吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦等国还向美国开放军事基地,成为美国在安全领域的重要合作伙伴。

在“后2014时代”,美国在阿富汗的主要军事作战行动结束,致使中亚在安全领域对于美国的重要性下降,这也给了美国重新思考和制定中亚政策的机会。报告认为,在新的历史时期,美国应该重新平衡中亚政策目标,将由安全主导转向兼顾经济社会发展和安全,并通过与协调合作取得更多成果。

不断加强的中亚互联互通

中亚地区在历史上是连接东西方的纽带,也是东西方文明交汇之处,但随着航海时代来临,丝绸之路逐渐衰落,位于亚欧大陆腹地的中亚逐渐转向封闭,直至成为世界上最不开放的地区之一。
近年来,中亚各国着力加强区域间贸易和联系,成为各国经济增长的重要动力源。根据报告统计的数字,2005-2013年间,哈萨克斯坦与吉尔吉斯斯坦以及其他中亚国家贸易额增长4倍;乌兹别克斯坦和土库曼斯坦贸易额增长3倍,塔吉克斯坦也有将近2倍的增长。中亚两个最大国家哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦之间的贸易增长更是惊人,2013年时已达23亿美元,是2005年的近5倍。

中亚国家作为亚欧大陆连接部的作用也进一步凸显。目前包括中国、俄罗斯、印度、伊朗、土耳其、欧盟及美国在内的各方都在积极推动中亚地区互联互通工程建设,一些国际开发组织和多边银行机构也愿意为中亚地区新的基础设施建设提供资金。中亚互联互通的加强不仅有利于地区国家与国际市场建立更为紧密的联系,也有助于自身改进治理方式,同时也是地区国家与各主要国家加强合作、增进互信的重要载体。

美国如何调整中亚政策?

美国并不是欧亚地区的直接利益相关方,对中亚影响力也相对有限,未来成为地区主导者更不现实。但在地区互联互通和一体化加速的背景下,美国有必要采取更有针对性的政策积极介入,帮助中亚地区实现繁荣、安全和稳定。报告并就此提出一些具体建议:

在国家安全委员会(NSC)设立负责欧亚事务的高级别职位。该职位直接接受白宫领导,负责在欧亚大陆推进美国利益,特别是在贸易和经济联系方面。

加大与中亚国家经济交流和直接投资的力度。中亚国家普遍对与美国加大经济联系抱有期待。尽管目前美国对中亚的经贸联系仍然总体有限,但美国在创新文化、技术、管理等方面的优势也可以使中亚国家受益。对美国而言,加强经济外交也可进一步深化联系,为处理政治、安全等议题创造空间。

重启“新丝绸之路”(The New Silk Road initiative)设想。作为美国提出的地区一体化设想,“新丝绸之路”由于缺少足够的政策资源支撑,一直处于停滞状态。同时,“新丝绸之路”过于强调阿富汗在其中的作用,不仅影响其可行性,也导致中亚国家对该设想兴趣不大。报告建议美国在重启“新丝绸之路”时,应利用这一概念推动解决简化通关流程等具体问题,为设想提供具体内涵。

派出更多高级别官员访问中亚国家。中亚是罕见的美国总统从未访问过的地区。长期以来中亚各国也一直抱怨美国高级别官员对该地区访问太少。继续推动政府高级别官员和国会议员访问中亚国家至关重要,这是美国认可中亚国家重要性的象征。

加强与中俄等大国协调。中亚国家不希望在美国及中俄两个大国之间“选边站队”,同时也将始终优先考虑与中俄两个相邻大国的关系。报告建议美国在政策上做好协调,避免在中亚“零和接触”。

扩展以大学为基础的研究、交流和商务培训项目。报告指出,扩展各领域的学术接触是美国支持和发展地区间合作的重要方式。这种方式成本低,影响深远,同时可为中亚国家精英与美国之间创造长期持久的联系。在过去的23年中,已有超过24000名中亚国家民众通过美国国务院资助的交流项目来到美国,报告建议相关项目规模可进一步扩大。

中亚是中国外交着力经营的重点地区。在“一带一路”规划中,中亚也将扮演“先行先试”角色,中国与哈萨克斯坦等国的互联互通项目已进入实质推进阶段。对于中国而言,美国更为积极介入中亚,使中国经营中亚的复杂因素增多。但另一方面,中亚繁荣稳定符合各方利益,中亚互联互通建设及经济发展,或能成为中美俄三方合作新领域,这对大国间互信建立和战略稳定可能也有一定促进作用。

参考文献

  • Andrew, C. K., & Jeffrey, M. (2015). Central Asia in a reconnecting Eurasia:U.S. policy interests and recommendations. CSIS.

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