县长花钱的学问:别花得太早,也别花得太晚

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中国地方领导人的花钱也是门学问。他们会策略性地选择在特定时刻加大政府开支,特别是当他们在下一年的晋升机会最大时。这是密西西比大学教授郭钢在一篇发表于政治学顶级期刊上的论文得出的结论。

县长花钱:关键在任期第三或第四年

花钱的周期性规律属于一种政治经济周期。在民主国家,政治经济周期很大程度上是由选举所驱动,政府更倾向于在选举年追求货币与财政方面的扩张政策。在后共产主义国家中,当选官员会在选举后立即实施商业改革,从而留有足够的时间让短期的改革成本降低,并让改革措施在下一次选举前就显现效果。

而在中国,这种周期也存在。郭钢的研究着眼于中国的县级政府。数据显示,很少有县长的任期超过六年,而新上任的县长也很少在下一年就被调往他处。但是,每五个县长中,就有一个在任期的第五年或第六年成为本县的县委书记,这种晋升在任期太早或太晚的时候都很少发生。总体而言,县长最有可能在任期的第五年晋升,因而他们很有可能在之前一年有很强的激励来提高政府开支。

数据分析的结果确实证明了这一假设。官员任职年限与政府开支增长呈明显的倒U型曲线关系——前几年逐渐增长,后几年逐渐下降。其中,人均地方政府开支在领导人任期的第三或第四年增长最快。

为何会这样?郭钢认为,地方领导人不太可能在上升伊始就大幅度提高政府开支,因为他们不太可能一上任就获得晋升,这种努力容易被浪费掉。况且,前期的高增长会导致后期更难出现让人印象深刻的政绩。

同样,太晚加大政府开支也并不明智——在这种情况下,官员任期过长却无政绩,就有可能永远得不到晋升。并且,当官员年龄增大,年龄本身就会变成晋升的障碍。

政治经济周期为何发生?

政治经济周期的发生需要两项前提:一是对政治家的激励——在一定的激励结构下,出于对未来政治生涯的考虑,他们会主动影响经济与财政政策;二是政治家的能力——他们要有足够的权力与责任来变革政策。

郭钢认为,中国的地方政府也有必要的激励与足够的能力来实施他们所在辖区的经济与政治变革。

一方面,地方官员的政治生涯主要由上级党委决定,因而地方领导人的激励结构往往取决于上级党委的需求,而非辖区居民的需求。目前,中共对经济增长的关注被转化为地方领导人对“政绩”的强调。为了创造一个有助于经济发展的激励结构,中共作出了许多努力,让地方领导晋升与他们的经济绩效之间的关系制度化。自1979年以来,中组部发布了一系列重要文件,强调绩效在党政领导人评估与流动安排中的重要作用。

1980年代中期,“干部问责制”被引进省级以下政府的考核中。它的一个直接却意料之外的后果是:地方领导人更关注容易量化的指标,例如经济增长和开发项目,而忽略不易量化的绩效指标。为何地方领导人的“政绩工程”会得到上级党委的容忍和嘉奖?首先,上级领导人也可从这些“政绩工程”中获利,他们可以据此作为面向更上一级党委报告的政绩。其次,鉴于信息不对称情况的存在,地方领导人作为上一级领导在该辖区的代理人,他们的才干、能力,乃至努力都不易被直接观测。然而持续性监督的成本又过于高昂,因而可见度高、容易量化的大型开发项目就更容易成为测量代理人努力与能力的指标。此时,鉴于地方财政资源有限,加上上级掌握的信息并不完全,地方领导人就有激励在特定的时刻,策略性地加大财政支出,从而向上级显示自己的能力与政绩。

地方政治预算周期得以发生的另一个必要条件是,中国地方领导人对地方政府开支拥有足够的控制权。作为单一制国家,中国的宪法并没有明确分割中央与地方政府的权力。然而,即便是在计划经济的毛时代,中国就已经比苏联和其他欧州社会主义国家更为分权。尽管学者们对于分权化与后毛泽东时代经济成功之间的关系仍存疑问,但他们都承认:大量的政治与财政分权化过程确实发生了。

自1988年以来,中央政府占全国总预算开支从未超过35%。1994年带有集权色彩的分税制改革后,地方领导人也仍旧拥有足够的权力与影响来形成政治预算周期:第一,分税制改革从未将地方政府开支的权力重新收拢;第二,中央政府不断增长的补助并未消解地方预算开支的自主权;第三,财政开支的分权化从未促进更多的公众参与或提高地方预算过程的透明度。

郭钢的研究表明,地方领导人有激励在他们任期内的某些特定时间点提高政府开支,从而改善他们职位晋升的前景。这种财政开支有助于给上级营造“经济与政治成绩”的印象,特别是那些能见度高、可量化的大型开发项目。与此同时,经济与财政方面的分权化也提高了地方领导影响政府预算开支的能力。

数据分析说明

为了验证预算周期是否存在,郭钢利用中国县级单位在1997到2002年的资料,进行固定影响面板数据分析。他将因变量设置为每一个县在每一年的政府开支增长率,主要搜集自《中国县市社会经济统计年鉴》;关键的解释变量是县委书记或县长分别在任的时间,主要搜集自各省年鉴。在随后分析中,为了验证倒U曲线关系存在的可能,作者将官员任期和任期的平方都加入实证模型。但考虑到县长与县委书记的任期高度相关,作者将两个变量分别代入模型回归。与此同时,作者控制了年度人均财政收增长率,人均财政补助增长率,和年份虚拟变量的影响。

参考文献

  • Guo, G. (2009). China’s local political budget cycles.American Journal of Political Science, 53(3), 621-632.

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