威权政府响应力的来源

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越来越多的研究表明,威权体制也会像民主体制那样,对公民的诉求作出响应。但是,威权政府为什么会响应民意,却仍然没有得到充分考察。

美国罗切斯特大学的陈济冬、哈佛大学的珍妮弗·潘和麻省理工学院的徐轶青在最近的研究中,对中国2103个县级政府的网站进行在线实验,以揭示政府官员回应公民诉求的诱因。这项研究表明,自上而下的官僚监督和自下而上的社会压力,共同构成了威权体制的响应力源泉。

研究者发现,大约三分之一的县级政府会对网络民意作出回应。当公民的诉求包含群体性事件和越级上访的威胁时,县级政府的响应力明显增强。更为重要的是,群体性事件的潜在威胁,使地方官员更倾向于公开回应民意。有趣的是,即使提出诉求者化身为忠诚的老党员,也不会改善政府对公民诉求的回应。

威权体制的响应力

响应(responsiveness)指某个体制内的政府官员对社会成员诉求的遵从程度。政府可以通过出台新政策、提出具体支持或提供相关信息,使社会成员达到期望的目标。民主体制下的政府有很强的动机去回应公民诉求,因为来自选民的竞选压力会推动政府官员积极响应。威权体制也有自下而上的响应压力,特别是群体性事件所促动的政府回应。

但是,威权体制还有自上而下的响应压力。下级政府官员为了讨好上级,或者为了获得仕途升迁,都可能选择对公民诉求作出响应。

具体来说,该研究试图检验三个假设。首先,研究假设带有群体性事件威胁的公民诉求,会增强地方官员的响应力。其次,研究假设存在越级上访的威胁时,地方官员对公民诉求的响应力会增强。最后,忠于党的党员提出的诉求,更容易得到地方官员的回应。

“低保”情境下的在线实验

要想揭示威权体制回应民意的内在机制,就需要克服响应力测量和因果推断两个难题。此前的多数研究都是以公众偏好与政策取向的吻合程度,来间接测量政府响应程度。与此同时,已有的截面研究未能揭示这些因素与政府响应的因果关系。通过在线实地实验,可以直接测量政府对公民诉求的回应,并识别导致不同回应程度的因素。

在《政府信息公开条例》实施的背景下,县级以上政府有义务对公民提出的信息公开申请作出响应。政府网站收到的公民诉求通常由信息管理办公室直接回复,转发其他部门处理或呈阅地方官员批阅,可以反映地方政府官员对公民诉求的真实态度。
研究者以最低生活保障(“低保”)为具体政策场域,考察县级政府回应公民针对低保的请求的情况。由于这是一项全国性政策,且不属于敏感话题,因此能够较好地考量政府的响应程度。

研究者以一个常见男性中国人的姓名为身份,在县级政府网上论坛中发帖,向县级政府询问是否能够向其家庭发放低保。控制组的请求内容包含失业、上有老下有小、被居委会拒绝等字样,以表明申请者对低保有相当程度的认识,避免政府因为申请者不了解情况而随意打发。为了检验研究假设,在处理组的请求中分别加入一段话,以表明三种不同情况:申请者身边的许多人都遇到类似情况,可能导致群体性事件;如果问题得不到解决,申请者将向上一级政府申诉;申请者本人是一个老党员,忠于党的领导。

在发帖后的10-20个工作日后,研究者核查是否获得政府的反馈,并记录其查阅和反馈时间。以政府官员回复公民诉求发帖的情况来衡量其响应力。具体来说,以四种方式测量政府响应:回复与否、回复时间、回复的公开可见性、回复内容的质量。研究者在各个地级市的范围内,对其下辖的县级政府进行随机分组,这样可以实现不同组别在人口规模和经济发展水平等方面的匹配。

什么激发了政府的响应力?

检索显示,在2869个县级政府中,共有2227个政府网站设有在线论坛,占所有县级政府的77%。其中73%的论坛可以发帖,因此研究者最后在2103个政府网站发帖。

大约85%的政府论坛的帖子和回复是公开可见的,一半的论坛存在政府在30日内回帖的情况,但只有不足5%的论坛会马上发出网民提交的帖子。换句话说,绝大多数的政府论坛都会先审查帖子内容,然后才予以发布。在发帖人的身份审查方面,80%的政府论坛是实名制的,60%要求提供电话号码,50%要求提供电子邮箱地址,30-40%要求家庭住址,只有10%要求身份证号码。

研究显示,控制组的政府回复率约为32%,群体性事件组的回复率显著提升了10%,越级上访组的显著提高了8%。内部人组的回复率提高了4%,但在统计意义上不显著。在控制了县级经济社会状况和政府论坛特征的条件下,结果仍然保持不变。

在公开可见性方面,控制组的政府回帖可见率达到21%,只有群体性事件组的可见率显著提高了10个百分点,而其他两个处理组的可见率仅提高4-5个百分点。

政府回复的内容被分为三类:拒绝或推诿、转到其他部门、直接回复具体内容。研究表明,群体性事件组和越级上访组的直接回复率都是最高的,说明这两类情况显著提升了政府回复的质量。

在政府回复速度方面,超过20%在一个工作日内回复,70%在10个工作日内回复。但是,处理组之间在回复速度上不存在显著差异。

威权体制响应民意的条件

在中国各级政府“稳定压倒一切”的情况下,地方政府高度重视群体性事件的风险和隐患。因此,当面对可能触发群体性事件的公民诉求时,地方政府的响应力最强。此外,为了降低无序上访产生的行政负担,或者避免政府寻租“东窗事发”,地方政府也有很强的动机去维稳。

由于上级政府对下级官员的绩效考核和任免奖惩有生杀予夺的决定权,因此“眼睛向上”的地方政府会非常在意上级政府对其政绩的看法。越级上访就像一个触发器,会使地方政府更积极地回应民意,以避免上级政府对其能力产生质疑。

更为重要的是,自上而下的监督机制同自下而上的公民参与机制“上下互动”,共同对地方政府官员构成问责压力。公民诉求也被上级政府视为监督下级政府的有力工具,而民众可以借由这些渠道对政府施压并获得收益。

有趣的是,虽然中国是一个关系主义盛行的社会,但该研究却发现,非正式的内部人渠道,在争取政府回应方面不一定管用。这或许表明,地方政府在回应民意方面,更关注外部威胁而不是内部讨好。

尽管研究者们并没有比较传统渠道与互联网渠道在政府响应力上的差异,但毋庸置疑的是,中国地方政府对网络民意的回应速度和质量都是值得关注的。与此同时,来自上级的监督和外部的威胁,大大激发了地方政府的民意响应力。换言之,威权体制乃至独裁政府,都可以通过某种机制强化政治问责,从而使政府官员对社会公众负责。

此前,政见观察员还介绍了一篇关注中国政府网络删帖的研究,题为《什么样的帖子更容易被删除?》,考察了群体事件的威胁使政府更可能删帖,从另一个角度探讨了同一个主题。另有一篇题为《政府官员广开言路的条件》的研究速览,也涉及一项基于对官员进行调查实验的研究,而陈济冬等人的研究在此基础上进行了拓展。

借助于越来越普及的互联网渠道,有关公民参与、政府响应的实地实验研究越来越多,为我们更深入地理解政府问责与体制响应的内在机制,提供了更加扎实的研究证据。与此同时,有关中国威权体制的实证研究,也为理解其他国家和地区的类似问题,提供了值得参考的研究发现。

参考文献

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