“一声惊雷”后的PX项目何去何从?

0407-560
图片来源:ibtimes

4月6日,福建省漳州市古雷石化厂的PX项目(对二甲苯)发生爆炸和起火事故,造成多人受伤,并引发附近民众的极度恐慌。这个项目原本选址厦门,但因为当地民众的强烈抗议而未能落地。可以预见的是,未来类似项目将面临更加严峻的挑战。

PX项目是典型的“毗邻设施”。这类设施还包括垃圾填埋场或焚烧厂、污水处理厂、电视信号基站、化工厂、核电站等。它们的特征是:全社会成员可以从中受益,但当地居民却承受着可能的风险。因此,在不同地理区位的社会成员之间,毗邻设施的风险与收益的分配是不对称的,当地民众的强力抵制也就很容易理解。

除了环境和健康领域的毗邻设施,社会性或宗教性的毗邻设施也会引发争端。比如,不久前新加坡的地产商计划在一处居民区兴建骨灰安置处,附近居民或担心房价下跌,或害怕“有鬼”,纷纷要求退出购房计划,当地政府不得不出面澄清。

对于这些毗邻设施,人们倾向于说“不要放在我家的后院”(NIMBY,not in my backyard)。随着人们教育和收入水平的提高,特别是参政议政意识的觉醒,民众对于毗邻设施的意见表达越来越强烈。
如果不对民众进行充分的解释、完善的补偿,毗邻设施极有可能引发群体性事件。

那么,如何公开信息、推动公众参与,使民众与政府通过协商解决毗邻设施的选址与补偿问题?政治学和社会学研究给出了一些答案。

民众为何抗议?如何抗议?

当居民对环境污染和健康威胁等的忧虑越来越强时,他们会谋求通过各种方式的抗议,来阻止政府和企业的既定行为。环境抗议政治学就是研究为什么有些地区的民众会选择抗议,民众如何抗议,为什么有些抗议会取得成功,以及政府该如何应对抗议。

并不是所有的环境污染都会导致民众抗议。西南财经大学的邓燕华和宾夕法尼亚大学的杨国斌在2007年对122位人士的访谈发现,中国农民的环境抗争是有条件的,其抗争行为依存于特定的情境。如果环境威胁及其恶果被用形象化的框架表达出来,那么农民就会抗议污染风险。但当污染很严重时,农民则会诉诸“曲线救国”的政治策略,借助其他关联问题(如土地侵占)来绕道解决环境问题。不过,如果污染是其他村民造成的,农民则会因为宗亲关系和经济依赖的掣肘,而选择保持沉默。

至于抗议的方式,香港两位学者(Lang & Xu)对北京六里屯、广州番禺和吴江平望镇三地的比较案例研究显示,当地民众针对政府兴建垃圾焚烧厂的抗议行动,都导致了项目被取消或无限期推迟。但是,三地的抗议成功,却取决于它们采取了不同的策略——北京和广州的居民依靠科学界、新闻媒体和互联网的联合力量,使抗议大获成功;吴江民众则通过大规模的群体事件,使无力驾驭的当地政府不得不屈服。

同样以北京和广州垃圾焚烧厂的为例,香港城市大学的Thomas Johnson发现,民众的抗争策略在不断调整。他们“自学成才”而成为环境专家,密切联系环境专家和非营利组织,将他们对垃圾焚烧厂的个人恩怨上升到全社会共同关切的高度,并逐渐从狭隘的毗邻主义转向更泛化的公共利益诉求。

香港城市大学的李万新等学者对北京六里屯垃圾焚烧厂、厦门PX项目和云南怒江水电站三个案例的研究显示,民众通过联系和动员,逼迫政府放弃原来的规划,取得了抗议的胜利。

但是,由于缺少一个正式而统一的制度框架,政府不得不硬着头皮,一事一议地被动解决群体性事件。如何通过更深层次的制度改革,使政府积极主动地吸纳民意,是政府公共治理所面临的主要挑战之一(Li, Liu, & Li, 2012)。

互联网构建的公共空间,为民众抗议毗邻设施起到了推波助澜的作用。对厦门和广州番禺的环境抗争的研究表明,互联网为群体事件的酝酿和组织提供了信息扩散、议题讨论、资源动员和外援介入等多种功能,使线上热议转为线下行动。但另一方面,政府对互联网的审查和对媒体的控制,很大程度上减弱了网络抗争的作用(R. Huang & Yip, 2012)。

民众接受毗邻设施的可能性

毗邻设施并非不可以兴建,实际上民众在适当条件下也会接受。

对江苏省两个垃圾焚烧项目选址附近的148位居民的问卷调查显示,超过七成的受访者支持垃圾焚烧,只是希望项目不要建在其邻近区域,因为民众最担心垃圾焚烧厂的环境污染问题。但公平的安置方案则可以安抚居民,如果政府能够充分披露信息和畅通渠道,严格监测废气排放,并灵活解决纠纷,那么民众的接受度会显著提高(Y. Huang, Ning, Zhang, & Fei, 2015)。

类似的情况也出现在风力发电领域。清华大学的郭跃等人对甘肃省酒泉市的698名居民进行问卷调查,考察民众对风力发电的接受度。他们的研究发现很有趣:当地民众对风力发电的态度是暧昧的,即“不要在我家后院,但也不要太过远离我”。

如果风力发电厂建在自己所在的村庄或社区,那么居民的接受度最低。但如果风力发电厂建在居民所在的县或市,那么他们的接受度最高。但是,居民也不希望风力发电厂建在国内其他省或省内其他市,因为这样一来他们无法从中获益。

他们的调查还发现,经济收益(如就业)和环境成本(如噪音)是民众最关心的两大因素。如果政府通过电视和互联网公开信息,并审慎选址和运营,并让当地民众充分参与并尽可能地获益,那么当地民众就很有可能会接受风力发电厂的建设。

如何破解毗邻设施的问题?

上述研究表明,毗邻设施不只是在哪里选址落地的问题,也包括以何种方式进行信息公开和协调的问题。

如果一个地方的民众抗议强烈,且有能力动员各种资源而获得抗争成功,却导致毗邻设施在另一个反应不那么强烈的地方落地,那么这种设施转移实际上并未真正解决问题,而只是使其以另一种形式重新出现,并为另一场危机埋下了伏笔。

更为重要的是,毗邻设施最终落地的地区的居民往往相对弱势,因为那里民众的知识程度、收入水平、信息渠道和社会关系,都不足以帮助他们抵制政府和企业的强力推进,不得不承受由此产生的环境威胁和健康风险。

一个可行的解决方案,就是通过市场机制,对项目选址地区的居民进行补偿,来解决不同社区之间的冲突。在确定补偿额及分配机制时,可以设计补偿拍卖机制。这既要考虑效率和成本收益,更需要兼顾社会公平(Quah & Yong, 2008)。

在项目选址方面,政府应充分考虑环境、社会和经济等方面的因素,避免矛盾激化而不可收场。政府不应“先斩后奏”,不经过公开论证和协商就“霸王硬上弓”,贸然选址和上马项目。

更为重要的是,能否建立一个有效的公众参与规则体系,达到信息畅通、专家指导、民众参与、媒体监督、政府响应的合作态势(Johnson, 2010)。

关键的一点是确立法治,将法律作为最终的底线,确保纠纷解决在法律的范围内解决,而不至于引发暴力和社会冲突。一旦进入正式规则拟定下的公众参与机制,就会有利于问题的理性解决。

毗邻设施落地问题的解决,依靠的是政府的公开和民众的有序参与。政府需要做好前期的信息公开和内幕披露,以利于人们知情了解,并铺垫共同话语的基础。只有让公众畅所欲言,才能充分表达意见,并反过来警醒政府,以实现意见的最终统一。

在毗邻设施的选址问题上,科学家所扮演的角色很重要。特别是环境健康类的毗邻设施,人们往往缺乏必要的专业知识,容易高估风险,甚至“无中生有”地捏造可能造成的危险。但由于目前民众缺乏对外界科学人士的基本信任,使得沟通成本和难度都很大。

政府、企业、居民、媒体、科学界等所有涉事方,都要从教训和经验中学习,不要重蹈覆辙或者犯同样的错误。每个毗邻问题都有其独特性,但实际上都遵循类似的逻辑,要实现毗邻设施的顺利建设,各方都需要做到举一反三,探索出一个让各方都能接受的方案。

参考文献

  • Deng, Y., & Yang, G. (2013). Pollution and protest in China: Environmental mobilization in context. The China Quarterly, 214, 321-336.
  • Guo, Y., Ru, P., Su, J., & Anadon, L. D. (2015). Not in my backyard, but not far away from me: Local acceptance of wind power in China. Energy, 82(0), 722-733.
  • Huang, R., & Yip, N.-m. (2012). Internet and activism in urban China: A case study of protests in Xiamen and Panyu. Journal of Comparative Asian Development, 11(2), 201-223.
  • Huang, Y., Ning, Y., Zhang, T., & Fei, Y. (2015). Public acceptance of waste incineration power plants in China: Comparative case studies. Habitat International, 47(0), 11-19.
  • Johnson, T. (2010). Environmentalism and nimbyism in China: Promoting a rules-based approach to public participation. Environmental Politics, 19(3), 430-448.
  • Johnson, T. (2013). The health factor in anti-waste incinerator campaigns in Beijing and Guangzhou. The China Quarterly, 214, 356-375.
  • Lang, G., & Xu, Y. (2013). Anti-incinerator campaigns and the evolution of protest politics in China. Environmental Politics, 22(5), 832-848.
  • Li, W., Liu, J., & Li, D. (2012). Getting their voices heard: Three cases of public participation in environmental protection in China. Journal of Environmental Management, 98(0), 65-72.
  • Quah, E. T. E., & Yong, J. (2008). An assessment of four popular auction mechanisms in the siting of nimby facilities: Some experimental evidence. Applied Economics, 40(7), 841-852.

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头